Proyecto

La Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVE:

Declarar de Interés de la H. Cámara de Diputados de la Nación, a las Jornadas de Ciencia de la Legislación y Técnica Legislativa, que se realizarán en el Colegio Público de Abogados de Junín, provincia de Buenos Aires, el 18 de mayo de 2017 con entrada libre y gratuita y certificado de asistencia digital.

FUNDAMENTOS

Proyecto

Señor presidente:

Me dirijo a usted a fin de elevar el proyecto de declaración de interés de la H. Cámara en una materia que se interesa precisamente en lo que es el corazón de lo que hacemos: el contenido y fundamentalmente la forma que le damos a las leyes.

Estas Jornadas de Ciencia de la Legislación y Técnica Legislativa, que se desarrollarán el 18 de mayo de 2017, de 17 a 20 horas han sido organizadas de manera conjunta por la Comisión Académica del Colegio de Abogados del Departamento Judicial de Junín, provincia de Buenos Aires y el suscripto, Diputado Oscar Alberto Romero - en su doble condición de Diputado y Abogado -, con la convicción de que estos temas merecen ser analizados en profundidad..

Jornada de Ciencia de la Legislación y Técnica Legislativa

Primera parte.

Ciencia de la Legislación. Ciencia, Técnica o Arte.

Ordenamiento Legislativo. Sistemas y subsistemas normativos.

Derecho y Técnica Legislativa: Normas de Primer y Segundo Grado: “Check-

list”, “Drafting substantial” y “Drafting Formal”. Niveles de racionalidad.

Break

Segunda parte

Estilo normativo: el arte de redactar leyes.

Propiedades del lenguaje normativo. Concisión, precisión y claridad. Vaguedad,

Ambigüedad e indeterminación del sistema.

Propiedades lógicas del discurso normativo: Consistencia, incongruencia y

Dependencia.

Reglas para lograr una buena redacción normativa.

Encuadre de proyectos en la HCDN (proyectos de ley, declaración y resolución).

La disertante será la Magister en Ciencia de la Legislación (USAL-U. Pisa), Abogada (UNBA), con 24 años de trayectoria en esta casa, docente del ICAP, ex Subdirectora del mismo, asesora en la Bicameral del Código Civil y Comercial, titular de Técnica Legislativa en la Universidad Católica Argentina y en la Diplomatura en Gestión Parlamentaria, Asesora Técnica del Digesto Jurídico Argentino, entre otros antecedentes.

Rechazamos todos los intentos de aplicar normas de calidad sobre la ley como resultado de un proceso legislativo. Buscamos comprometer a los operadores, legisladores, asesores, técnicos y al mundo jurídico en general, con la consigna de construir normas con un buen método (ex ante). De esta manera podremos comunicarnos mejor con nuestros representados, dando claridad al mensaje, podremos hacer realidad el principio de que las leyes se reputan conocidas por todos, y por ende, que no se pueda alegar la ignorancia de la ley.

Estamos trabajando con la idea de mejorar los pilares sobre los que se asienta el Estado de Derecho, con contenido social que son las normas obligatorias para todos.

Y dejando siempre claro, que en cuerpos colectivos y deliberativos, la mejor técnica legislativa, siempre pasa por el mayor consenso.

Hugo Muños Alfonso (Manual Hemisférico: Técnica Legislativa y Negociación Política, Parlamento y Democracia. Unidad para la Promoción de la Democracia de la OEA, 2003, Primera edición, pp. 22 y 23) analiza perguntas y respuestas sobre temas en los que estas charlas pretenden desmitificar. Entre las preguntas que se hacía el autor resaltamos:

a) ¿Son las leyes competencias de políticos o técnicos?

b) ¿Pierden capacidad política los diputados con la técnica?

c) ¿Puede la técnica legislativa afectar las motivaciones políticas del legislador?

Y entre las respuestas:

a) Los técnicos no deben sustituir al político en la toma de decisiones, constituyen un soporte político, un apoyo…

b) Para que haya legislación seria, debe estar fundamentada en criterios técnicos, aunque se trate en esencia de una decisión política. En otras palabras, el político no debe improvisar, debe resolver legislativamente las demandas sociales con criterios serios y científicos, no con ocurrencias. De ahí surgen las dudas. Las motivaciones políticas son diversas e ilimitadas, pero la respuesta legislativa debe ser racional.

Como diputado he tomado profunda conciencia de la responsabilidad que significa el aporte al proceso de hacer la ley, reconociendo la importancia del sistema democrático representativo y federal. Todos los legisladores apelando a la memoria, prudencia, circunspección, intuición, cautela, y sentido común podemos dejarmos ayudar por especialistas sin perder la visión social y la dirección del proceso. Las normas deben redactarse siguiendo ciertas pautas técnicas, ya que estas, a su vez, se convierten en un sistema de control y límite al poder.

Reconocemos que en la redacción de leyes importa la incorporación de una forma de discurso sujeto a reglas cuyo estudio es relativamente reciente y forma parte de la que pretende convertirse en una nueva ciencia, la Ciencia de la Legislación.

En realidad lo reciente es la incorporación de Tecnología, porque la inquietud la encontramos en autores del siglo XVII, cuando las leyes eran incipientes, pero ya se advertía cómo la falta de método podría contaminar al ordenamiento legislativo y a sus sistemas.

La Ciencia de la Legislación ha buscado cobrar entidad, diferenciándose nítidamente de la Ciencia del Derecho y del resto de sus ramas que apuntan a contenidos sustanciales. Esta necesidad aumenta a partir del momento en que el problema normativo se proyecta como grave, por la sobreabundancia de normas defectuosas en cuanto a su calidad y sistematización.

El fenómeno que hemos descrito como contaminación legislativa condiciona los poderes del Estado e incide sobre la efectividad del derecho y el respeto de las libertades individuales. Una legislación oscura es contraria a los intereses de los pueblos y de los ciudadanos. La falta de certeza produce incertidumbre y lo que se pone en peligro cuando eso sucede es la forma democrática de Estado.

La tecnología ha acelerado la historia de una manera que nos hace difícil proyectar el futuro. Sobre todo por la necesidad de incorporar el conocimiento en áreas que inciden directamente en los comportamientos de la sociedad, como es la actividad legislativa en los cuerpos representativos.

Es importante que las legislaturas tomen conciencia de que el conocimiento es poder y de que existen desarrollos metodológicos, científicos y tecnológicos que pueden facilitar las tareas.

Dentro de los nuevos focos de investigación ubicamos tanto a la Ciencia de la Legislación como a la Técnica Legislativa. Por lo tanto, entendemos que todos aquellos que de alguna manera se encuentran vinculados a la elaboración, sanción y promulgación de actos legislativos, deben aceptar el “desafío del cambio” y ponerse a la vanguardia de la historia.

No podemos soslayar que la tecnología ha sido el rugiente motor de nuestra era, que detrás de ella se encuentran los prodigiosos cambios económicos –no siempre positivos para el hombre– y que es en gran medida la responsable de la interdependencia entre las naciones. También se deben al avance tecnológico, en decisiva proporción, los nuevos conflictos sociales, que en este tiempo buscan solución por medio de políticas de gobierno. Y las políticas de gobierno se instrumentan por medio de leyes. En este sentido debemos decir que la ley de Presupuesto Nacional o Provincial es un acto político por excelencia.

El gran problema que detectamos es que seguimos trabajando sin método, y esa actitud, muchas veces promovida por la “necesidad y urgencia”, nos ha sumergido en un verdadero caos normativo. Tanto en el nivel nacional, como en el nivel provincial advertimos que tenemos un sistema sobredimensionado, “contaminado” –según definición del problema por Antonio Martino–, o bien distorsionado por “inflación legislativa”, lo que produciría como consecuencia la “depreciación de la ley” –según la terminología utilizada por Marco A. Risolía.

Por donde intentemos iniciar el estudio del sistema jurídico argentino, nos invaden los problemas normativos, muchos de los cuáles podrían evitarse trabajando con “método”. Es muy común en nuestra legislación, la técnica de derogar “todo lo que se oponga”, sin que quede muy claro, qué es lo efectivamente abrogado, y qué es lo vigente.

Nunca podremos garantizar un buen fin por la naturaleza política y opinable del contenido del objeto, pero al menos siempre se puede lograr el producto menos malo. Una legislación mal formada conduce a la incertidumbre y su consecuencia es la inseguridad jurídica, que deja indefenso al ciudadano y aleja las inversiones de capitales en actividades productivas, por lo que se hace más difícil reencausar las posibilidades de desarrollo económico.

Es famosa la frase de Napoleón Bonaparte: “Mi gloria no es haber ganado cuarenta batallas; Waterloo borrará el recuerdo de tantas victorias. Lo que nada destruirá, lo que vivirá eternamente es mi Código Civil”.

En principio diremos que la Ciencia de la Legislación indaga en el orden de los principios y de la experiencia; se ocupa de la investigación desde un contexto multidisciplinario. La técnica legislativa sería el resultado de los trabajos científicos convertidos en normas de segundo grado o recomendaciones acerca de cómo redactar normas.

La función de la Ciencia es elaborar un método que facilite la tarea del legislador; cuando de alguna manera lo ha logrado, este producto se convierte en un elemento de la Técnica Legislativa.

Al hablar de Ciencia de la Legislación estamos hablando de una ciencia que estudia las normas, pero no como lo hace la Ciencia del Derecho, que se interesa por los contenidos. A la Ciencia del Derecho le interesa cómo se protegen los derechos personalísimos, cómo se protege la propiedad inmueble, como se vuelven confiables los contratos, como se protegen los derechos humanos, etcétera.

A la Ciencia de la Legislación le interesan las formas. Le interesa lograr la integración del contenido con la forma, la construcción de la estructura de la ley, la redacción, la tarea de los operadores, la tecnología, los problemas de inserción en el ordenamiento jurídico.

A la Técnica Legislativa le toca tomar los resultados de la Ciencia de la Legislación y llevarlos a la acción mediante la aplicación de las reglas que ella ha recomendado. “La buena técnica legislativa ayuda a la seguridad y contribuye con los procesos de gobernabilidad. También ayuda a cumplir con el principio (relativo) de que nadie puede ignorar el conocimiento de la ley” (Conf. Muñoz, Hugo Alfonso, Manual Hemisférico: Técnica Legislativa y Negociación Política, San José de Costa Rica, Editado por Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) de la OEA, 2003, p. 18.)

En general se define el estilo como la manera de escribir propia de un autor, de un género, de una época, definición que nuestros modernos diccionarios han heredado de los antiguos. Sin embargo, los diccionarios actuales nos proponen una veintena de acepciones. Las principales definen el estilo desde “manera de expresar el pensamiento” hasta “manera de vivir”, pasando por la manera particular de expresarse de un escritor, de un artista, un “arte”. En nuestro caso, la utilizamos como la especial “manera de expresar el pensamiento por intermedio del lenguaje en el campo legislativo”.

En los mensajes orales, la comprensión está facilitada por el contexto. Al hablar, hacemos gestos y los gestos también aportan significados. En cambio, cuando el mensaje es escrito: texto y contexto son la misma cosa, lo que nos obliga a una mayor precisión en el uso de las palabras.

A la organización que adquiere ese conjunto de normas contenidas en una ley la denominamos “estructura” y es esa peculiar estructura eminentemente “preceptiva” la que marca a fuego el “estilo” normativo.

El estilo normativo se distingue de las distintas formas literarias y de otro tipo de escritos técnicos y científicos. Debe ser íntegro y unívoco. La profusión y elegancia del texto deben ceder ante la integridad y univocidad. Sin embargo, como bien advierte Beatriz Grosso, muchos textos normativos se caracterizan por su imprecisión, profusión y oscuridad. “Al leerlos nos parece estar ante un texto del siglo XVII, signado por el barroquismo” (Grosso, Beatriz Marina, Técnica Legislativa, “La redacción normativa”, Buenos Aires, Ed. Rubinzal – Culzoni, 1998, p. 79 a 81.)

Jeremy Bentham fue un gran estudioso del fenómeno normativo. Por eso advierto que no hay mucho nuevo bajo el sol. Sus obras Nomografía o el arte de redactar las leyes y Estilo Normativo son de gran utilidad para quienes pretenden introducirse en el complejo arte de redactar leyes.

Bentham otorgaba gran importancia al dominio del lenguaje. Es en su trabajo Estilo de las leyes –además de las otras obras citadas– donde se encuentran las reflexiones más importantes al respecto.

Bentham hablaba de nomografía entendiendo por tal, el arte y ciencia mediante la cual se puede dar expresión al contenido de la ley, de tal forma que conduzca en el máximo grado posible a la obtención de los fines, cualesquiera que fueren, que el legislador, quienquiera que fuere, pueda tener en mente.

Lo consideramos un adelantado no solo en materia de derecho parlamentario, sino también de técnica legislativa, ya que a fines del siglo XVIII escribía sobre la importancia del estudio de la lógica y de la gramática como forma de eliminar las imperfecciones de las leyes.

La historia muestra que un mismo objetivo se puede conseguir mediante diferentes técnicas legales. El éxito de una ley depende no solo de su contenido sino también de su relación con el ordenamiento del que forma parte. Es un error trasplantar leyes de una sociedad diferente, sin percibir que los efectos de la ley dependen en buena medida del contexto sobre el que opera y que la misma ley en sociedades con distintos problemas o valores culturales puede producir efectos contrarios.

Federico II, en su “Dissertation sur les raisons d `etablir ou d `abroguer les lois” (pronunciada en la Academia de Ciencias de Berlín), afirmaba que las leyes deben ser claras y precisas, poco numerosas, reunidas en un código, sin lagunas y benévolas.

Cesare Beccaría, el famoso autor “De los delitos y las penas”, en el mismo libro donde demostraba la inefectividad de la tortura y de la pena de muerte, sostenía que la mejor manera de evitar delitos consistía en dictar leyes claras y simples.

Otro clásico que analizaremos es El espíritu de las leyes. En el libro XXIX, “De la manera de hacer leyes”, Montesquieu se atrevió a recomendar elementos que se deben observar en la elaboración de las leyes. Entre ellos destacamos los siguientes:

“El estilo debe ser conciso.

El estilo debe ser simple.

Es esencial que las palabras de las leyes susciten en todos los hombres las mismas ideas

Cuando la ley debe imponer una sanción, es necesario que, en la medida de lo posible, evite fijarla en función del precio en dinero.

Se deben evitar las expresiones vagas y el lenguaje metafórico o figurado.

Se han de evitar las cláusulas abiertas porque priva de sentido a la misma enumeración.

Las leyes no deben ser sutiles, deben ser comprendidas por todos.

Conviene evitar el exceso de palabras.

No hay que cambiar una ley sin razón suficiente.

Si hay que expresar las razones de una ley, estas tienen que ser razones dignas.

En punto a las presunciones, las de la ley valen más que las de los hombres.”

Como conclusión queremos remarcar que el texto normativo impone un estilo de la ley parco, caracterizado por sus tres propiedades: claridad, concisión, precisión.

Por las razones expuestas, solicitamos la aprobación del presente proyecto,

Proyecto

Firmantes
Firmante	Distrito	Bloque
ROMERO, OSCAR ALBERTO	BUENOS AIRES	JUSTICIALISTA
ZILIOTTO, SERGIO RAUL	LA PAMPA	JUSTICIALISTA
KOSINER, PABLO FRANCISCO JUAN	SALTA	JUSTICIALISTA
RUBIN, CARLOS GUSTAVO	CORRIENTES	JUSTICIALISTA
TOMASSI, NESTOR NICOLAS	CATAMARCA	JUSTICIALISTA
MARTINEZ CAMPOS, GUSTAVO JOSE	CHACO	JUSTICIALISTA
BOSSIO, DIEGO LUIS	BUENOS AIRES	JUSTICIALISTA

Giro a comisiones en Diputados

Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)

PROYECTO DE TP