El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1°.- Sustitúyase el artículo 1764 del Código Civil y Comercial de la Nación (aprobado por Ley 26.994), por el siguiente:

“ARTÍCULO 1764.- Responsabilidad del Estado: El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos, por el ejercicio irregular de sus funciones, configurado tanto por la acción o actividad administrativa u omisión u inactividad administrativa, y por los daños causados por sus funcionarios o empleados. En caso de daños causados a los particulares por acciones u omisiones que impliquen el ejercicio irregular de su cargo, la responsabilidad del funcionario o empleado público y del Estado son concurrentes”.

ARTÍCULO 2°.- Sustitúyase el artículo 1765 del Código Civil y Comercial de la Nación (aprobado por Ley 26.994), por el siguiente:

“ARTÍCULO 1765.-Remisión al derecho administrativo: La responsabilidad del Estado y sus funcionarios o empleados se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda”.

ARTÍCULO 3°.- Sustitúyase el artículo 1766 del Código Civil y Comercial de la Nación (aprobado por Ley 26.994), por el siguiente:

“ARTÍCULO 1766.-Aplicabilidad de normas: Las disposiciones de este título son aplicables a la responsabilidad del Estado y sus funcionarios o empleados de manera subsidiaria”.

ARTÍCULO 4°.- Modifíquese el artículo 1 de la Ley 26.944, por el siguiente:

“ARTICULO 1°. -Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa. La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios”.

ARTÍCULO 5°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El presente proyecto de ley propone introducir en el Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por ley Nro. 26.994, un principio general de responsabilidad del Estado. El ejercicio de este principio se rige por el derecho administrativo, pero mantiene la aplicación subsidiaria de las reglas en el Código Civil y Comercial.

De este modo, se plantea una solución que permite compatibilizar el sistema de responsabilidad estatal planteado en el derecho administrativo con el del derecho civil y comercial.

En este sentido, se ha expedido el Dr. Cassagne argumentado “Seguimos creyendo que la regulación de la responsabilidad del Estado y la de los funcionarios y empleados públicos por faltas de servicio o conectadas al mismo pertenece al derecho público, como también la responsabilidad del Estado por su actividad legítima. Pero, aun así, no vemos obstáculo de principio en que la materia sea abordada por el C.C.C.N (…) En definitiva, es tan legítimo regular la categoría básica en el C.C.C.N. y los criterios generales que determinan la responsabilidad en esos supuestos especiales (a través de normas caracterizadas como pertenecientes al derecho público) como hacerlo a través de leyes especiales, aun reconociendo que se corre el riesgo de que una regulación nacional o provincial, restrinja o suprima la procedencia y el alcance de la responsabilidad”. (“Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial proyectado” Cassagne, Juan Carlos. LA LEY2012-E, 1202)

Con esta propuesta se busca desandar el camino emprendido por el Poder Ejecutivo Nacional que introdujo sustanciales modificaciones, en materia de responsabilidad del Estado, al anteproyecto del Código Civil y Comercial realizado por la comisión integrada por los doctores Ricardo Luis Lorenzetti, como Presidente, y Elena Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci, en cumplimiento del Decreto 191/2011.

El anteproyecto de la comisión redactora dentro del Título “De otras fuentes de las obligaciones” abordaba la responsabilidad civil en su Capítulo I y en la Sección 10° del mismo titulada “Supuestos especiales de responsabilidad”, propuso los siguientes lineamientos del sistema de responsabilidad estatal:

(i) Artículo 1764. Responsabilidad del Estado. El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

(ii) Artículo 1765. Responsabilidad del funcionario y del empleado público. El funcionario y el empleado público son responsables por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público y del Estado son concurrentes.

(iii) Artículo 1766. Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

Las tres disposiciones no hacían más que recoger la pacífica jurisprudencia emanada principalmente de la Corte Suprema Nacional, a lo largo de una evolución de al menos ochenta años en torno a la interpretación de diversas normas del Código Civil, que el alto tribunal había entendido aplicables cuando de la responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos se trataba, ya sea del ámbito nacional como del provincial o municipal. (“Responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos ¿Código Civil o ley provincial?” Emilio Ibarlucía, LA LEY 2014-D,739).

En tanto, el Poder Ejecutivo Nacional, introdujo importantes cambios con relación a esta temática en los siguientes términos: En el artículo 1764 se estableció que "Las disposiciones de este Título no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria", lo que implicó, en síntesis, que a diferencia de lo que viene marcando la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación frente a la existencia de un vacío legal o laguna en la normativa administrativa no puede acudirse a las disposiciones del Código Civil y Comercial. En consonancia con ello, en el artículo 1765 se señaló que "La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda", mientras que el artículo siguiente se dispuso que "Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda". (“Responsabilidad del Estado ¿derecho público o privado?” Alfonso Buteler, LA LEY).

De este modo, las modificaciones introducidas al proyecto del Código Civil y Comercial que fuera remitido por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación, sancionado el 1 de octubre de 2014 con el nro. de Ley 26.994 tenían dos objetivos específicos: a) impedir la aplicación de las normas del Código Civil a la responsabilidad del Estado de manera directa o subsidiaria, dejando la misma regida por normas del derecho administrativo nacional o local según corresponda; b) obstruir la aplicación de las normas del Código Civil a la responsabilidad del funcionario público derivada de la omisión del cumplimiento de sus obligaciones legales, rigiéndola también por normas y principios del derecho administrativo. (“La Responsabilidad del Estado y de los empleados y funcionarios en el Anteproyecto y en el proyecto del Código Civil de 2012” Pizarro, Ramón D. LA LEY 2013).

Adicionalmente, la equivocada decisión de sustraer la responsabilidad del Estado del texto del Código Civil y Comercial, conlleva en muchos casos a vacíos normativos o lagunas de derecho.

Este es el caso da en algunas Constituciones de Provincia que remiten al "derecho común" en lo que hace a la responsabilidad del Estado. Citamos, a manera de ejemplo, la Constitución de la Provincia de Santa Fe, que dice en artículo 18: "En la esfera del derecho público la Provincia responde hacia terceros de los daños causados por actos ilícitos de sus funcionarios y empleados en el ejercicio de las actividades que le competen, sin perjuicio de la obligación de reintegro de éstos. Tal responsabilidad se rige por las normas del Derecho común en cuanto fueren aplicables". Muy similar previsión se contiene en la Constitución de la Provincia de San Juan. Y no hemos encontrado en las demás Constituciones Provinciales normas concretas que regulen la responsabilidad civil por daños referida específicamente al Estado. (“Responsabilidad del Estado y de los agentes públicos, en el Proyecto de Código” Casiello, Juan José. LA LEY2013-E, 833).

Esta situación es una fuerte contradicción al principio de igualdad de todas las personas receptado en el artículo 16 de la Constitución Nacional. Es por ello, que el presente proyecto de ley busca enmendar esta situación a fin de contar con un conjunto de reglas mínimas, claras y uniformes en todo el territorio de la Nación que regulen la responsabilidad del Estado sea por actividad o inactividad, lícita o ilícita.

Las autonomías provinciales no deberían constituir un freno para el dictado de una legislación que unifique los presupuestos mínimos y los alcances de la responsabilidad pública en todo el territorio nacional. En cualquier caso, la mayoría de los presupuestos y requisitos de la responsabilidad (adoptados por la jurisprudencia de la Corte) constituyen una derivación razonable de los principios constitucionales (vgr. la igualdad ante las cargas públicas, la garantía de la propiedad, la obligación de reparar los daños causados injustamente etc.). (“Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial proyectado” Cassagne, Juan Carlos. LA LEY2012-E, 1202)

De este modo, el presente proyecto propone introducir en el artículo 1764 del Código Civil un criterio de responsabilidad del Estado objetiva y directa (tanto por hechos ilícitos como por su actividad lícita) en un todo de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que desde el caso “Vadell Jorge Fernando c/ Provincia de Buenos Aires” no ha dejado dudas en este aspecto.

También, el mencionado artículo establece que cuando un funcionario o empleado público actúa irregularmente pero dentro del ejercicio de su función, el funcionario y el Estado son responsables concurrentemente; el primero por haber actuado irregularmente, y el segundo, porque un órgano suyo cometió u daño ejerciendo la función a él encomendada, por aplicación de la denominada teoría del órgano. (“La responsabilidad del Estado en el Código Civil y Comercial y en la Ley de Responsabilidad del Estado” Pirota, Martín Diego. DJ29/19/2014,95)

A su vez, el artículo 1765 establece una norma de reenvío a las normas y principios del derecho administrativo nacional o local para establecer la responsabilidad del Estado y de sus empleados o funcionarios. Este precepto lejos de constituir una novedad implica la adopción de un criterio legislativo que tiene con anclaje en doctrina tradicional del derecho administrativo y en la jurisprudencia de la Corte. (“Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial proyectado” Cassagne, Juan Carlos. LA LEY2012-E, 1202)

Por último, el artículo 1766 explicita el carácter subsidiario de la normativa del Código Civil y Comercial en materia de responsabilidad estatal, reconociendo que el principio de responsabilidad del Estado se rige primariamente por el derecho administrativo.

En esta línea, el proyecto también propone modificar el artículo 1 de la Ley de Responsabilidad del Estado nro. 26.944 a efectos de eliminar la referencia en cuanto a la prohibición de aplicar de manera directa y subsidiaria las disposiciones del Código Civil y Comercial a la responsabilidad del Estado.

Esta modificación también ayudará a una mejor interpretación de la Ley de Responsabilidad Estatal, ya que ésta no se sustenta a sí misma, y pese a su pretensión de autonomía en el ámbito del derecho administrativo, es necesario remitirse al Código Civil y Comercial para entender algunas cuestiones reguladas. Por ejemplo, para comprender y evaluar el alcance del primer eximente de responsabilidad planteado por el artículo 2 “caso fortuito o fuerza mayor” es necesario recurrir al mencionado código. Lo mismo ocurre, con el artículo 9 en cuanto hace mención a la “culpa o dolo” de los funcionarios, conceptos que sólo pueden ser entendidos mediante la aplicación del Código Civil y Comercial.

En conclusión, este proyecto intenta compatibilizar de forma razonable dos pretendidos sistemas de responsabilidad, que en definitiva están creados para proteger a las mismas personas.

Por las razones expuestas, solicitamos a los Señores Diputados el acompañamiento para la aprobación del presente proyecto de ley.