Facultades disciplinarias de las Cámaras

Las facultades disciplinarias de las Cámaras deben analizarse en dos sentidos: en primer término, en el contenido de los arts. 66 y 70 de la C.N. y los arts. 188 del Reglamento de la Cámara de Diputados, y 202 y 203 del Reglamento de la Cámara de Senadores. Un segundo análisis debe realizarse respecto de las facultades disciplinarias de ambas Cámaras, referidas a terceros ajenos a su seno. 

El art. 66 dice que cada Cámara “[…] podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviviente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”. El artículo se refiere a cuatro situaciones perfectamente diferenciadas: corrección disciplinaria, exclusión, remoción y renuncia.

Por su parte el art. 70 dice que, en las circunstancias allí consideradas, cada Cámara podrá “[…] con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento”. De manera tal que contempla una quinta posibilidad, la suspensión, que está relacionada con los fueros parlamentarios. Los arts. 187 de Diputados y 202 y 203 del Senado, establecen la posibilidad de que el Presidente proponga a la Cámara prohibir a uno de sus miembros el uso de la palabra cuando ha sido llamado al orden por dos veces en la misma sesión, y los arts. 188 de Diputados y 204 del Senado completan la anterior disposición estableciendo que, ante faltas de mayor entidad, ya sea quien presida, o por la petición de cualquiera de sus miembros —en una votación sin discusión—, se decidirá si es o no adecuada la oportunidad de usar la facultad que le confiere a la Cámara el art. 66 de la C. N. En el caso de resultar afirmativa, el Presidente nombrará una comisión de tres miembros en el Senado y de cinco miembros en Diputados, que proponga las medidas que juzguen pertinentes.

Como se desprende de la lectura de los Reglamentos, existen medidas disciplinarias más leves para las cuales el Presidente está habilitado. Tal es el caso del “llamado a la cuestión”, que consiste en señalar al orador que se encuentra fuera del tema en debate, y el “llamado al orden”. En ambos Reglamentos los fundamentos de este llamamiento son similares. Como puede advertirse, ambas sanciones están previstas para la conducta del legislador en el recinto, durante una sesión. En ambos reglamentos se dispone que los llamamientos al orden “se consignarán en el acta”. Esta medida —la de consignar en el acta—, está muy difundida en derecho comparado y, en algunos países, puede ser acompañada de una sanción pecuniaria. En el Reglamento de la Cámara de Diputados está contemplada expresamente para el caso de inasistencias reiteradas que, excepcionalmente, se aplicó durante el período de sesiones del año 2002. El Reglamento también las prevé para el caso de que un diputado se ausente del recinto durante el transcurso de una sesión sin permiso de la Presidencia, lo que, en la práctica, nunca se aplicó. Sí, en cambio, en la Cámara de Diputados existen casos relativamente recientes en que se ha hecho aplicación de las sanciones más graves previstas en los artículos 66 de la C. N. y 188 del Reglamento. Uno de ellos, que tuvo especial repercusión, fue el del diputado Horacio Vicente Cambareri, de la Provincia de Buenos Aires e integrante de un bloque unipersonal, quien utilizó los medios de comunicación de la Cámara para expresar su posición favorable a un alzamiento militar ocurrido en 1988. El Presidente (Pugliese) puso esa circunstancia en conocimiento de la Cámara, y el cuerpo, luego de producirse dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales, suspendió al diputado Cambareri por tres sesiones, sin goce de dieta. El cargo se basó en el dictamen de mayoría, convertido, a su vez, en resolución del cuerpo. Consistió en desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones. En 1997 se produjo la suspensión, también sin goce de dieta, del diputado Varela Cid, como consecuencia de haber sido acusado por un particular de haberle solicitado una suma de dinero para garantizarle el resultado de una votación en el recinto. En este caso jugó un papel decisivo la enorme presión que ejercieron los medios de prensa, particularmente escritos, ante la que la Cámara no atinó a resistir. Con el andar del tiempo, pudo comprobarse que no había prueba alguna contra el diputado acusado y, consecuentemente, fue absuelto de toda responsabilidad.

Los Reglamentos contemplan inconductas incurridas en el curso de una sesión, pero el art. 66 de la C. N. se refiere a “[…] desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones” las que, como es obvio, no se ejercen solamente, ni exclusivamente, en el recinto de sesiones. De forma tal que, a través de una interpretación armónica de las disposiciones reglamentarias y de las normas constitucionales vinculadas, resulta indiscutible la facultad de que disponen las Cámaras para suspender a sus integrantes en el ejercicio de sus mandatos. Es decir, los desórdenes de conducta no acontecen solamente en el curso de una sesión, sancionados eventualmente con el “llamamiento a la cuestión” o “al orden”.

Las Cámaras pueden también “removerlo (al legislador) por inhabilidad física o sobreviviente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno”, para lo cual requerirá, como para la suspensión, que se reúnan dos tercios de votos. Esta previsión se propone asegurar el normal funcionamiento del cuerpo y, en doctrina, se ha considerado que se refiere a casos de enfermedad física o carencia de aptitudes psicológicas del legislador que le impidan desempeñar su función. Bidart Campos y Quiroga Lavié han señalado que la inhabilidad física o la privación de facultades mentales son situaciones que no pudieron ser previstas, razón por la cual la separación del cuerpo no configura una sanción sino la limitación del mandato conferido por la ciudadanía. Como lo señalara Bidegain, estos son casos ajenos a la conducta del legislador. Es decir, se remueve a los incapacitados y se excluye a los incursos en conductas disvaliosas. En esta última situación se han dado, recientemente, los casos de los diputados Ángel Luque y Norma Ancarani de Godoy. Los dos tercios que exige la Constitución para este tipo de sanciones, son considerados sobre los presentes y no sobre la totalidad de los integrantes del cuerpo. La Constitución, cuando ha entendido necesario agravar las mayorías, lo ha dicho expresamente.

Además de las facultades disciplinarias sobre sus propios miembros, está admitido que, en ciertos casos, las Cámaras tengan también facultades punitivas respecto de terceros, independientemente de las normas reglamentarias referidas al orden en el recinto. El actual artículo 216 del Reglamento del Senado establece que “cuando de cualquier modo y en cualquier lugar se obstaculizara o impidiera a los miembros de la Cámara el ejercicio de su actividad parlamentaria, la Cámara, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, podrá imponer sanción de arresto a quien resulte responsable del hecho, la que no podrá exceder de setenta y dos (72) horas, debiendo poner la Cámara en su caso el hecho en conocimiento del juez competente. Previamente deberá darse al imputado la oportunidad de su defensa, mediante citación fehaciente”. La incorporación de este artículo al Reglamento dio lugar a un largo debate, que giró, fundamentalmente, en torno al concepto de “molestado” de que habla el artículo 68 de la C.N., y en qué medida el tema amenazaba la libertad de prensa, lo que, como ocurre siempre en este tipo de cuestiones, agitaba los medios de la época. Este debate tuvo lugar el 2 de febrero de 1995 y los oradores recorrieron buena parte de la doctrina y los antecedentes del derecho parlamentario comparado.

Pese a no tener el Reglamento de la Cámara de Diputados una norma similar, ha hecho uso de esta facultad. Lo ha hecho en defensa de los fueros de los legisladores, tanto colectivos cuanto individuales. Al margen de diversas oportunidades en que el Presidente hizo desalojar la barra por violación a las disposiciones reglamentarias, el 27 de agosto de 1986 ordenó la detención de una persona por manifestaciones a viva voz realizadas desde un palco bandeja. Y el 29 de agosto de 1984, la Cámara dispuso el arresto, en dependencias del Congreso, del sacerdote von Wernich, por expresiones que fueron juzgadas como injuriosas y violatorias de los fueros del cuerpo. El caso más recordado que se registra en los antecedentes parlamentarios argentinos es el del periodista Lino de la Torre, quien había publicado en el medio para el cual trabajaba lo que había ocurrido en una sesión secreta del Senado de la Nación. Ante este hecho, fue advertido de que, de continuar con sus publicaciones, su conducta sería considerada desacato a la autoridad del cuerpo y a sus privilegios. Al haber continuado el periodista con sus publicaciones, la Cámara impartió orden de detención. Interpuesto el recurso de hábeas corpus, el tema planteado consistía en determinar si una sola de las Cámaras del Congreso podía definir por sí misma lo que entendía por desacato a su autoridad y, en ese caso, aplicar el pertinente castigo. Además, si dada esta facultad, las Cámaras estaban en posición de emplearlas fuera del recinto sobre terceros ajenos a ellas y por actos realizados también fuera de su ámbito físico. La Corte Suprema, con cita de doctrina norteamericana, dictaminó que era “un poder implícito de vital importancia para la seguridad, respeto y dignidad de las Cámaras” que podía emplearse tanto por “desacatos cometidos dentro del recinto como fuera de él” y sostuvo, en calidad de poder implícito, la facultad disciplinaria de aquellas para “repeler el insulto y mantener incólume la propia dignidad y autoridad”. (“Lino de la Torre s/recurso de hábeas corpus”, Fallos, 19-231, 1877).

En casos más recientes, la Corte morigeró esta doctrina al aclarar los alcances de lo que, en derecho parlamentario, se ha denominado como “poderes implícitos”, resultantes del inciso 32 del artículo 75 de la C. N., al decir: “La Constitución no ha conferido poder expreso al Senado de la Nación para ordenar arrestos, ni corresponde admitir esta potestad como poder implícito —necesarios e imprescindibles para el ejercicio de los expresamente otorgados— para sancionar a particulares por expresiones menoscabantes del buen nombre y honor de alguno de sus miembros y del cuerpo en general” (CSJN del 19.10.95 “Peláez Víctor s/habeas corpus preventivo”, Causa P – 448.XXV, fallo 46911, en ED del 09.02.96). La doctrina actual de la Corte puede resumirse así: son lícitas las sanciones del P.L. cuando fuera “imprescindible” para asegurar el funcionamiento regular del órgano legislativo o no haya restringido el derecho de libertad de expresión “más de lo estrictamente necesario” (ver CSJN del 23.11.95 “Viaña Roberto s/hábeas corpus a favor del ciudadano Pablo Calvetti”, Causa V.117.XXV, fallo 47.487, en ED del 01.07.96; “Soaje Pinto José María s/rec.hábeas corpus preventivo”, Causa S-652.XXIV, fallo 48.019, en ED del l0.07.97). En este último caso se publica comentario de Ekmekdjian, quien hace referencia a opiniones concordantes de Bidart Campos y Sagües, coincidentes con criterios sustentados en su momento por Bielsa, que entendía que dichas facultades podían ejercerse solamente dentro del ámbito del Poder Legislativo y en ocasión de perturbar el acusado el normal funcionamiento del cuerpo, tal como lo contempla el Código Penal.

En el derecho parlamentario británico, los poderes punitivos del Parlamento están comprendidos dentro de los privilegios. “Las leyes no tienen sentido a menos que den poder para imponer penalidades a aquellos que las violen. La Cámara (“The House”) no depende de las cortes, sino que tiene su propia jurisdicción penal. El más grave e históricamente más importante es el de enviar a prisión. Algunos miles de casos registrados en los Commons Journals muestran que “The House” envió a prisión, incluidos algunos de sus miembros, a los que desafiaron su autoridad, infligieron sus privilegios o de algún modo actuaron contra ella.” (J. A. G. Griffith y Michael Ryle, Parlamient, Functions and Procedures, Sweet & Maxwell, London, 1989, pág. 90 y ss., versión original en inglés, sin traducción).

De todos modos, los límites del concepto de ofensa al Parlamento son vagos, entre otras razones porque los Parlamentos de la Commonwealth siempre han conservado celosamente el derecho de determinar si sus privilegios han sido violados o no. Por tal razón, no es sorprendente que rara vez se halle una definición del concepto de ofensa al Parlamento en sus Reglamentos. No obstante, la mayoría de los países no reconoce el concepto de ofensa al Parlamento, lo cual no significa que se permita ofenderlo, sino sólo que no se establece una distinción jurídica entre estas ofensas y las inferidas a cualquier otra autoridad pública. El Parlamento, en tales casos, no está defendido por sí mismo, sino por formar parte del sistema gubernamental. Entre los países que tienen este criterio se cuenta Francia. En cambio Canadá, Estados Unidos de América e Irlanda, por ejemplo, sustentan un criterio muy similar al británico. Aquí las ofensas al Parlamento se refieren a las “afectaciones a los privilegios del Parlamento” o “insultos al Parlamento”, teniendo como primordial objetivo proteger a las asambleas de todo tipo de injerencias, fundamentalmente las del Poder Ejecutivo.