Fueros o privilegios parlamentarios - Inmunidades legislativas

Las inmunidades legislativas —o fueros o privilegios parlamentarios— son “inmunidades” de los miembros del Congreso en el sentido de la clasificación de los derechos subjetivos [rights] realizada por el jurista norteamericano Wesley Newcomb Hohfeld en 1919; es decir, situaciones normativas en las cuales los senadores o diputados no están “sujetos” a determinadas potestades del Poder Judicial o del Poder Ejecutivo (la policía). 

En el famoso cuadro hohfeldiano, las “inmunidades” son conceptos correlativos a las “potestades” o “poderes”, porque la existencia de una inmunidad en cabeza de una persona u órgano (por ejemplo, un miembro del Congreso) se correlaciona por definición con la carencia, por parte de otra persona u órgano (por ejemplo, los jueces), de ciertas potestades o poderes. Sin embargo, a diferencia de los derechos subjetivos propios del derecho privado, las inmunidades no se otorgan en interés o beneficio de los legisladores, sino como una forma de proteger a la institución parlamentaria como órgano deliberativo y representativo de la voluntad popular. Ello significa que la justificación de las inmunidades legislativas remite al funcionamiento general del sistema republicano de gobierno, y no a la protección del interés de expresar opiniones, la libertad corporal u otro bien de los legisladores. De esta forma, las inmunidades de los miembros del Congreso son, funcionalmente, mecanismos similares a los llamados “privilegios colectivos” de las Cámaras, es decir, potestades o poderes propios de las Cámaras (por ejemplo, poderes disciplinarios en relación con sus miembros). Analíticamente, no obstante, las inmunidades son antitéticas a los privilegios colectivos, en tanto que las primeras son, como dijimos, inmunidades en el sentido de Hohfeld (es decir, ausencia de poderes) y las segundas son, justamente, poderes o potestades.

La Constitución Nacional reconoce dos inmunidades a senadores y diputados: la inmunidad de opinión y la inmunidad de arresto. Ambas tienen contenido y contornos diferentes. Según el artículo 68, “ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”. Según resolvió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Eduardo Varela Cid”, de 1992, las opiniones o discursos “en el desempeño de la función de legislador no pueden ser enjuiciados ante los tribunales de justicia y sólo pueden ser pasibles de las sanciones por abuso o desorden de conductas previstas en el art. 58 de la Constitución Nacional” (hoy art. 66), (ED 150.323). La Corte Suprema ha interpretado que la inmunidad de opinión es un elemento central de la forma representativa y republicana de gobierno, porque su finalidad es proteger la existencia misma del parlamento como órgano deliberativo. Consecuentemente, en sucesivos fallos que se remontan a los inicios de nuestra jurisprudencia constitucional, con hitos como “Martín Piñero” de 1863 (Fallos 1:297) y “Martínez Casas” de 1960 (Fallos 248:462), la Corte ha dado a esta inmunidad un carácter amplio y absoluto, solo limitada por la comisión de las conductas previstas en el art. 29 de la Constitución.

La jurisprudencia reciente de nuestros tribunales ha profundizado el carácter amplio de la no incriminación por opiniones vinculadas a la función legislativa. Así, la justicia penal ha interpretado que esta inmunidad cubre también las opiniones extraparlamentarias. Por ejemplo, el doctor Mitchell, en su opinión en el fallo de la Cámara de Casación en el caso “Eduardo Varela Cid”, de 1998, dijo que “si las opiniones vertidas fuera del palacio legislativo se relacionan directamente con la tarea que se está llevando a cabo dentro de él, el parlamentario goza de la inmunidad conferida por la Constitución Nacional”, agregando que “la opinión extraparlamentaria tiene que haberse producido con motivo y en ejercicio de la función que el legislador detenta” (LL 1999-B-198). Análogamente, la Cámara de Casación Penal, en el caso “Elisa Carrió”, casó una sentencia que había condenado a la legisladora por calumnias e injurias debido a ciertas opiniones vertidas fuera del recinto parlamentario (en el caso, en una asamblea gremial, una declaración testimonial y reportajes radiales y televisivos) (LL 2004-E-564). La Cámara de Casación Penal extiende la protección constitucional a las opiniones vertidas fuera del recinto parlamentario con tal de que exista una vinculación funcional entre dichas opiniones y el ejercicio de la función parlamentaria. De este modo, la posible incriminación por calumnias e injurias de los legisladores, una vez incorporados a las Cámaras, sólo cabría para opiniones vertidas fuera del Parlamento que no tuvieren relación alguna con el ejercicio de la función legislativa. Utilizando también un enfoque exegético amplio, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Domingo F. Cavallo” de 2004, resolvió que la inmunidad de opinión también protege a los ministros del Poder Ejecutivo “cuando cumplen la obligación de informar y brindar explicaciones al Poder Legislativo de acuerdo con el art. 71 de dicho ordenamiento y cuando ejercen la facultad discrecional de concurrir a las sesiones del Congreso tomando parte en su debates sin derecho a voto, conforme a lo establecido en el art. 106” (LL 2005-B-63).

La inmunidad de arresto está contemplada en el art. 69, que dispone que “ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva”. Asimismo, el art. 70 prevé el allanamiento de los fueros parlamentarios, es decir, el llamado “desafuero”, que debe tener lugar por decisión de dos tercios de cada Cámara. La Ley de Fueros Nº 25.320, promulgada el 12 de setiembre del año 2000, en medio de la crisis política desatada en el H. Senado con motivo de la sanción de la ley de reforma laboral, reglamentó el procedimiento de desafuero. El desafuero no puede tener lugar por acciones relativas a “opiniones o discursos”, puesto que estas conductas están amparadas por la inmunidad de opinión. Así, el art. 5º de la ley 25.320 establece que “en el caso del artículo 68 de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in limine de cualquier pedido de desafuero”.

También es unánime la opinión de que la inmunidad de arresto no consagra una suerte de exención de proceso penal. Así, en el caso “Nicasio Oroño” (Fallos 14:223) la Corte Suprema resolvió que la justicia penal puede iniciar el sumario para averiguar la verdad de los hechos, ya que la inmunidad de arresto sólo le priva de potestad para detener al legislador. En el caso “Héctor Conte Grand v. Marcelo Zunino”, de 1939, la Corte recordó que la inmunidad de arresto “no se opone[n] a la iniciación de acciones criminales contra un miembro del Honorable Congreso que no tuvieran origen en sus opiniones como legislador” (Fallos 180:360). ¿Hasta qué etapa puede continuar la actuación penal contra un legislador acusado sin que medie desafuero previo? Con base en una amplia jurisprudencia, Aragone y Giménez afirman que “la finalización del sumario marca, en el caso de que medie acusación (o su equivalente requerimiento fiscal de remisión a juicio en el procedimiento penal mixto), el límite de actuación del juez, debiendo solicitar el desafuero para proseguir las actuaciones, es decir, para pasar a la etapa plenaria o al momento procesal que se inicia con la remisión a juicio en los procedimientos que contemplen el juzgamiento por juicio oral”. Sin embargo, el art. 1º de ley 25.320 afirma que “el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión”, sin necesidad de solicitar el desafuero del legislador, excepto cuando éste no concurriere a prestar declaración indagatoria. Distinguidos juristas afirman que esta cláusula viola el art. 70 de la Constitución Nacional, que establece que la Cámara respectiva deberá examinar el mérito del sumario en juicio público, suspender en funciones al legislador acusado y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento, en ese orden. Ello significa que el juzgamiento requiere el desafuero previo.

La Corte Suprema dispuso en el famoso caso “Alem” de 1893, que la inmunidad de arresto no está limitada por el estado de sitio (Fallos 54:432). Se ha discutido también si el efecto del desafuero se restringe al sumario que ha motivado la suspensión del legislador o puede abarcar otros enjuiciamientos. En tanto que el primer criterio es seguido por constitucionalistas como Germán Bidart Campos, la Corte Suprema optó por el segundo criterio en el caso “Balbín” de 1950 (Fallos 216:522).

Referencias

Aragone, Alberto O., y Giménez, Luis A., “La inmunidad de los legisladores frente al proceso penal”, La Ley 2000-E, 1149.

Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, Ediar, 1993.

Colautti, Carlos E., “La inmunidad de expresión de los miembros del Congreso”, La Ley 1989-A, 878.

Gil Domínguez, Andrés, “Garantías parlamentarias: la Cámara de Casación Penal y una interpreación constitucional que fortalece la democracia representativa”, La Ley 2004-E, 564.

Hohfeld, W. N., Conceptos jurídicos fundamentales, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1968.

Sagüés, Néstor P., “El alcance de la inmunidad de opinión del art. 60 de la Constitución Nacional”, ED. 150.323.