Intervención Federal a las Provincias - Acerca de la conveniencia de una ley especial reglamentaria

La reforma constitucional de 1994 llenó un grave vacío que padecía el histórico texto de 1853-60, consistente en no contemplar cuál era el órgano del gobierno federal que tenía la atribución de disponer la intervención federal de una provincia. Prácticamente la totalidad de la doctrina[1] y la Corte Suprema en el caso “Orfila”[2] opinaban que debía ser el Congreso, pero la mayoría de las veces se dispuso por decreto del Poder Ejecutivo[3], con el abuso y distorsión consiguiente del instituto. Los constituyentes de 1994 se hicieron eco de las críticas que ello siempre había generado, y establecieron expresamente que era una atribución del Poder Legislativo (art. 75 inc. 31), pudiendo el Ejecutivo disponerla sólo en caso de receso de éste, y, en tal caso, ordenando la simultánea convocatoria para su tratamiento (arts. 99, inc. 20 y 75, inc. 31, párr. 2°).

No obstante, varias importantes cuestiones permanecen en un terreno de incertidumbre constitucional, como producto de que las normas que contemplan el instituto son muy escuetas. El art. 6° sólo menciona las causas de la intervención, que la doctrina subdivide en dos: a) protectora, y b) reconstructora o ejecutiva[4]. La primera es “para repeler invasiones exteriores, y a requisición de la autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas”; es decir, para proteger a la provincia, ya sea de una invasión exterior o de una sedición interior. La segunda es “para garantir la forma republicana de gobierno”.

Entre esas cuestiones que el texto constitucional no aclara, están las siguientes:

a) ¿La intervención federal a los “poderes constituidos” de la Provincia incluye a todos los órganos de control de la provincia?

b) ¿Quién controla al Interventor Federal? ¿A quién debe rendir cuentas?

c) ¿Quién controla la regularidad de las elecciones que debe convocar el Interventor?

d) ¿Es posible intervenir sólo el Poder Judicial de una provincia?

e) ¿Incluye a los municipios de la provincia?

f) ¿Cuál es la jurisdicción competente para entender en las causas que se generen con motivo de los actos del Interventor Federal?

La sola enunciación de estas preguntas importa una voz de alerta sobre el tema, dado que, aun cuando ahora deba disponerse por ley, las que se han dictado en estos casos siempre han sido tan breves y de una amplitud tal en cuanto a las atribuciones del interventor, que es de preguntarse si no se trata de un supuesto de “dictadores constitucionales”.

En efecto, al disponerse —como en la mayoría de los casos— la intervención de la provincia “en sus poderes constituidos, para garantir la forma republicana de gobierno”, y la inmediata caducidad de los mandatos del Poder Ejecutivo y de los miembros del Poder Legislativo, como la puesta en comisión de los magistrados del Poder Judicial, normalmente también se intervienen los órganos de control provinciales. Esto es así porque si la causal es la alteración de la forma republicana de gobierno, no se circunscribe sólo al órgano ejecutivo y a los miembros de la Legislatura y del Poder Judicial, dado que cuando se llega a tal situación —concentración del poder, subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo, falta de independencia de los jueces, etc.—, generalmente va acompañado por una ausencia del cumplimiento de la funciones por parte de los órganos de control (Contaduría, Tribunal de Cuentas, Fiscalía de Estado), de manera que el Interventor está facultado para remover a sus titulares si lo considera necesario.

Ahora bien, mientras ejerza su cometido el Interventor, debe realizar actos de administración de la provincia que incluyen manejar dineros públicos. ¿Bajo qué control? ¿Quién controla al Interventor si los órganos provinciales están intervenidos por él? Es evidente que algún control —que no sea sólo el del Presidente que lo designó— debe tener, dado que, de lo contrario, se incurre en las facultades extraordinarias que el art. 29 de la C.N. fulmina de nulidad absoluta y con la pena de los infames traidores a la patria a quienes las otorguen.

Al disponerse el cese de las autoridades provinciales, la función de todo Interventor debe culminar con el restablecimiento de su normal funcionamiento conforme al régimen constitucional de la provincia. Si se trata de la intervención de los poderes Ejecutivo y Legislativo, requerirá la convocatoria y celebración de elecciones. ¿Quién debe controlar el proceso electoral consiguiente? Normalmente, en toda provincia lo hace un Tribunal Electoral compuesto por funcionarios y magistrados locales (v.g. el Presidente del Superior Tribunal, de Cámaras de Apelaciones, el Fiscal de Estado), pero si los órganos a los que pertenecen están intervenidos, ¿es posible que el control sea ejercido por funcionarios designados por el mismo Interventor?

La pregunta acerca de si es posible intervenir sólo el Poder Judicial de una provincia parece a primera vista tener una respuesta afirmativa, por lógica derivación, ya que no cabe duda de que puede tener por destinatarios únicamente a cualquiera de los otros poderes. Sin embargo, a poco que se analiza el tema, se arriba a la conclusión contraria, ya que si analizamos los dos tipos de intervención a que hemos hecho referencia —protectora y reconstructora—, vemos que si se trata de la primera (invasión exterior o sedición interior), la intervención tendría por objeto apuntalar o restablecer a las autoridades legítimas (incluidos los jueces); y si se trata de la segunda (para garantir la forma republicana de gobierno), no parece que pueda darse el supuesto. Ello así porque la causal se da, fundamentalmente, cuando no funcionan los controles interórganos, y no está garantizada la independencia del Poder Judicial. Si esto ocurre es porque los otros poderes presionan a los jueces, los condicionan o perturban, razón por la cual son responsables de la alteración de la forma republicana de gobierno, y por ende, pasibles de la intervención. No dándose tal circunstancia, una intervención al Poder Judicial únicamente, sólo podría tener por objeto destituir a jueces “molestos” del gobierno local o del federal, ya que si no se trata de falta de independencia, sino de ineficacia o mal desempeño de las funciones, la solución debe hallarse en los mecanismos institucionales de cada provincia (jury de enjuiciamiento o juicio político).

En cuanto a los municipios, ¿quedan comprendidos en los “poderes constituidos” a los que aluden las leyes de intervención? A mi juicio, no, porque la reforma de 1994 consagró en el art. 123 el principio de la autonomía municipal, que se venía receptando en el constitucionalismo provincial desde 1957 y en la jurisprudencia de la Corte Nacional[5], y especialmente luego de aquella, al considerar el alto tribunal que no podía un municipio ser equiparado a una provincia a los efectos de su competencia originaria[6]. Por lo tanto, si se entiende que las causales de la intervención les alcanzan, la ley respectiva debe decirlo expresamente.

Por último, ¿cuál es la jurisdicción competente para conocer en las causas que se generen con motivo de los actos del interventor? Siempre se generaron conflictos en torno a este dilema, dado que, por un lado el interventor ejerce actos propios del funcionario federal que es, y por el otro realiza actos meramente administrativos, lo que, a su vez, ha generado discusiones acerca de las leyes aplicables (federales o provinciales). La jurisprudencia de la Corte, por un lado ha dicho que los actos que dictaba el interventor no eran impugnables por no ajustarse a las leyes locales, y que el derecho federal debía prevalecer sobre el provincial[7]; y por otro, que cuando cumplía atribuciones propias de las autoridades locales era competente la justicia provincial[8]. En el caso “Zavalía”, fallado el 21/09/04[9], dijo la Corte que los actos del Interventor tenían una doble naturaleza, motivada por su doble carácter, ya que representaba al gobierno federal pero también era un representante promiscuo y necesario de la provincia. Más allá de la dificultad práctica para hacer la distinción en cada caso, entiendo que es conveniente que la ley establezca cuál es la jurisdicción competente[10].

Estas son sólo algunas de las graves cuestiones que las lagunas del texto constitucional dejan sin resolver, y que quedan libradas a la improvisación de los poderes políticos de turno, proclives normalmente a que se dicten leyes laxas e imprecisas, de forma de aumentar el poder discrecional del Interventor, que, al menos en forma inmediata, sólo responde ante el Presidente que lo designó[11].

En la historia argentina hubo intentos de precisar no sólo la forma en que debía disponerse la intervención federal, sino también de delimitar el alcance del instituto por vía de una reforma constitucional[12], pero al reunirse la convención de 1994 sólo se consagró la ya citada exigencia de que sea por ley y la simultánea convocatoria al Congreso en caso de receso. A mi juicio, si quiere preservarse un texto constitucional parco y breve, bueno sería que, al menos, estuviera prevista entre las atribuciones del Congreso la sanción de una ley especial reglamentaria del instituto por medio de una mayoría especial, que requiriera, naturalmente, igual mayoría para ser modificada.

Digo ello porque importantes autores sugirieron en otras épocas que debía dictarse una ley reglamentaria[13], y en los últimos tiempos, legisladores que a su vez eran reconocidos constitucionalistas presentaron proyectos en tal sentido[14]. Pero, más allá de que igualmente lo estimo plausible, tendría el inconveniente de que podría decirse que la ley de intervención federal dictada al efecto tendría la misma jerarquía legislativa, y por ende podría primar, siendo posterior, sobre aquella. En cambio, no podría decirse lo mismo de una ley que requiriera de una mayoría especial para su sanción, como varias que la Constitución contempla. Me refiero a la leyes de iniciativa popular y consulta popular (arts. 39 y 40), de régimen electoral y partidos políticos (art. 77, 2º párr.), de coparticipación federal de impuestos (art. 75 inc. 2, 4to. párr.), de reglamentación de la Comisión Bicameral Permanente (art. 99 inc. 3), y la del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento (arts. 114 y 115), que requieren el voto de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Estas leyes tienen una jerarquía superior, dado el procedimiento especial que exigen para su reforma, de manera que si la ley reglamentaria de la intervención se rigiera por el mismo régimen, necesariamente debería ser respetada cada vez que se decidiera intervenir una provincia.

Aun así, como expresé con anterioridad, estimo conveniente que se dicte una ley especial reglamentaria dado que no podría ser dejada a un lado con facilidad[15]. Obviamente, requeriría su previo tratamiento con la misma mayoría especial, lo que implicaría una dificultad política para encararlo, habida cuenta de las explicaciones que los poderes políticos se verían obligados a dar públicamente.

De acuerdo con lo expuesto, a mi juicio —y aceptando que el tema merece un amplio debate—, estimo que dicha ley debería contemplar lo siguiente:

1) que toda intervención federal a una provincia debe ser por un plazo máximo de seis meses, pudiendo renovarse por una nueva ley, siempre que el Interventor haya rendido cuentas de su gestión;

2) que la ley debe decir cuáles de los tres poderes de la provincia se intervienen, no pudiendo disponerse sólo la intervención del Poder Judicial;

3) que el Interventor debe rendir cuentas ante la Auditoría General de la Nación[16];

4) que la ley debe prever si el Interventor queda autorizado para intervenir los órganos de control provinciales;

5) que en caso de intervenirse el Tribunal Electoral de la provincia, las elecciones que se realicen deberán ser fiscalizadas por la Justicia Federal con competencia electoral;

6) que la Justicia Federal será la competente para entender en todos los conflictos que se generen con motivo de los actos de gobierno del Interventor.

[1] Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Bs. As., Kapelusz, 1941, p. 99; González, Joaquín V., Manual de Derecho Constitucional, p. 708; González Calderón, Juan, Curso de Der. Constitucional, p. 116, Bidart Campos, Manual…, p. 142; Quiroga Lavié, Der. Constitucional, p. 142, Kekmekdjián, Miguel A., Tratado de Der. Constitucional, t. I, p. 373.

[2] Fallos: 154:192, donde la Corte dijo que el poder de intervenir en el territorio de las provincias estaba “implícitamente” conferido al Congreso.

[3] Entre 1853 y 1976, no más de la tercera parte de las intervenciones federales se dispusieron por ley (Sagüés, Néstor, Elementos de Derecho Constitucional, 2da. ed., Bs. As., Astrea, 1977, t. 2. p. 44).

[4] Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación argentina comentada y concordada, La Ley, Bs. As., 2002, p. 48.

[5] Fallo “Rivademar c. Municipalidad de Rosario” de 1989, La Ley 1989-C-49.

[6] Fallo “EMGE c. Provincia del Chaco” de 2002………

[7] “Cullen c. Llerena” (Fallos: 54:550), “Orfila” (Fallos: 154:192).

[8] “Torralba” (Fallos: 297:384).

[9] E.D. 211-180.

[10] A favor de la competencia de la Justicia Federal se pronuncia Antonio M. Hernández en “Novedosa jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia e la Provincia de Corrientes sobre los límites constitucionales de las atribuciones del interventor federal” en L.L. Supl. de Der. Const. del 22/08/06 (Comentario a fallos del S.T. de Corrientes del 27/04/05 y 24/11/05). También: Ibarlucía, Emilio A, “El control de los actos del interventor federal (a propósito del caso ‘Zavalía’)”, E.D. 211-180.

[11] El manejo de partidas del presupuesto nacional está sujeto a la Ley de Administración Financiera y Control Externo (ley 24.156), pero las del presupuesto provincial, y, como vimos, normalmente los órganos de control provinciales son intervenidos.

[12] En la Convención Constituyente de 1957, se presentaron varios proyectos que previeron la expresa exclusión de la intervención del Poder Judicial provincial (cfr. Dictamen Preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, Eudeba, Bs. As., 1986, p. 148). Asimismo, este Consejo asesor propició que la reforma del art. 6 de la C.N. contemplara no sólo que debía hacerse por ley, sino también, entre otras precisiones, que no implicaba la intervención automática de los tres poderes provinciales, que el interventor debía cumplir la Constitución y las leyes locales, y que la intervención no debía durar más de seis meses, etc. (p. 73).

[13] Sánchez Viamonte, ob. cit., p. 99.

[14] Proyectos de los diputados Jorge R. Vanossi (Expte. D-1542-04) y Antonio M. Hernández (de 1994, en “Labor Parlamentaria”, Imprenta del H. Congreso de la Nación, Bs. As., 1995, t. 1, p. 18).

[15] El Dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia recomendó que la Constitución previera la sanción de una ley especial reglamentaria de la intervención federal (ob. cit., p. 73).

[16] A falta de órganos de control provincial, se ha estimado conveniente que las cuentas se rindan ante la Auditoría General de la Nación., que depende del Congreso Nacional (art. 85 C.N.). Existe al respecto el antecedente de la ley 25.343 de prórroga de la intervención a la Provincia de Corrientes (octubre de 2000), que así lo dispuso.