Leyes de Facto

Las llamadas leyes de facto (a veces también llamadas “decretos leyes”) son normas nacionales de carácter general dictadas por gobiernos no constitucionales; es decir, por gobiernos que no se adecuan a la forma representativa, republicana y federal que establece el artículo 1º de la Constitución Nacional ni a las demás prescripciones constitucionales que rigen la elección democrática de las autoridades políticas del país. 

La validez de las leyes de facto plantea problemas interesantes de filosofía del derecho y de teoría constitucional. Conviene ante todo distinguir, como hace Carlos Santiago Nino, entre el estatus normativo de las leyes de facto durante el gobierno de facto y durante el gobierno constitucional sobreviniente.

En cuanto al primer problema, la Acordada de la Corte Suprema del 6 de septiembre de 1930 (Fallos 158:290) estableció la funesta doctrina de los gobiernos de facto. Citando un trabajo del jurista canadiense Albert Constantineau, la Acordada extendió a la totalidad de un gobierno provisional una doctrina diseñada originalmente para funcionarios y jueces individuales. Así, la Acordada declaró “[q]ue el gobierno provisional que acaba de constituirse en el país, es, pues, un gobierno de facto cuyo título no puede ser judicialmente discutido con éxito por las personas en cuanto ejercita la función administrativa y política derivada de su posesión de la fuerza como resorte de orden y de seguridad social”. Evidentemente, esta Acordada era contraria a la Constitución de 1853-60, porque el reconocimiento del poder constituyente y de los poderes políticos constituidos —entre ellos, las potestades legislativas— a autoridades no democráticas ni republicanas (que, entre otras cosas, prescinden del funcionamiento del Congreso Nacional) importaba la concesión de “facultades extraordinarias” y la “suma del poder público”, en los términos del art. 29 de la C.N. De acuerdo con este artículo, la Acordada era un acto de “nulidad insanable”. De todas formas, la Constitución de 1994 arrancó de cuajo la doctrina de los gobiernos de facto del constitucionalismo argentino al disponer, en su artículo 36, que “los actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático” son “insanablemente nulos”. En conclusión, hoy en día la doctrina de los gobiernos de facto solo un tiene carácter histórico.

El segundo problema, es decir la validez de las leyes de facto durante los gobiernos constitucionales, ha planteado debates doctrinarios y discrepancias jurisprudenciales que hunden sus raíces en la teoría política. En aras de la simplicidad, puede decirse que hay dos posturas diferentes acerca de este problema, que llamaremos doctrina de la equivalencia y doctrina de la inequivalencia. La doctrina de la equivalencia fue el criterio general de la Corte Suprema de Justicia hasta el gobierno constitucional de 1983, como lo demuestran la Acordada de la Corte Suprema del 7 de junio de 1943 (Fallos 196:5), “Arlandini” del año 1947 (Fallos 208:184) y “Ricardo F. Molinos” del año 1968 (Fallos 270:367). Esta doctrina atribuye a las normas emanadas de los gobiernos de facto la misma validez que a los actos legislativos de los gobiernos de jure, y reconoce su capacidad para otorgar derechos adquiridos (por ejemplo, beneficios jubilatorios), así como su ultraactividad cuando fueren normas penales (principio de la ley penal más benigna).

En cambio, la doctrina de la inequivalencia otorga una validez solo precaria a los actos y leyes de los gobiernos de facto. Esta doctrina, inaugurada por la Corte Suprema de 1983, se plasmó en decisiones históricas como “Aramayo” del año 1984 (Fallos 306:72). En este caso la Corte sostuvo que existe una diferencia esencial entre los actos y las normas de los gobiernos de facto y los de jure, que deriva de la diferente naturaleza de los gobiernos que las originan. Para la Corte, la restitución del orden constitucional requiere que los poderes del Estado Nacional o los de las provincias, en su caso, ratifiquen o desechen, explícita o implícitamente, los actos del gobierno de facto. En “Dufourq”, año 1984 (Fallos 306:174), la Corte extendió la doctrina a las leyes de facto, sosteniendo que su validez está condicionada a que el gobierno constitucionalmente elegido las ratifique, explícita o implícitamente.

Un caso especial de leyes de facto son las normas que imposibilitan o dificultan la persecución penal de los crímenes de lesa humanidad y otras graves violaciones a los derechos humanos. El caso típico es la norma de facto 22.924, conocida como “ley de autoamnistía”, que extinguió las acciones penales emergentes de delitos de esa índole cometidos desde el 25 de mayo de 1973 hasta el 17 de junio de 1982. A diferencia de otras leyes de facto, que el Congreso simplemente deroga reestablecido el orden constitucional, en este caso el Congreso derogó por inconstitucional la norma de facto y la declaró insanablemente nula en la histórica jornada del 22 de diciembre de 1983 (ley 23.040). La Corte Suprema confirmó la declaración de nulidad insanable en el fallo “Causa originariamente instruida por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas en cumplimiento del decreto 158/83 del Poder Ejecutivo Nacional”, del año 1986 (Fallos 309:1689). En esa oportunidad la Corte dijo que “en lo atinente a si la ley de facto 22.924 ha permitido adquirir derechos amparados en el art. 17 de la Constitución Nacional, debe en principio recordarse que si bien desde su origen (Fallos: 2: 127) esta Corte Suprema y la experiencia jurídica nacional han reconocido por razones de seguridad jurídica la continuidad en los gobiernos de jure de la legislación de los gobiernos de facto, y el poder de éstos de realizar los actos necesarios para el cumplimiento de sus fines; ello ha sido sin perjuicio de rechazarla o privarla de efectos, cuando tales normas configurasen un evidente abuso de poder frente a las garantías y derechos esenciales de los individuos, o bien un palmario exceso en el uso de las facultades que ejercitaran los poderes públicos que se desempeñasen en sustitución de las autoridades legítimas” (Fallos 309:1692). De esta forma, la Corte aplicó la famosa doctrina defendida por el jurista alemán Gustav Radbruch con motivo de la persecución penal de los crímenes de lesa humanidad cometidos por las autoridades nazis.

Desafortunadamente, en “Godoy” (Fallos 313:1621), “Console de Ulla” (Fallos 313:1483), “Gaggiamo” (Fallos 314:1477) y “Pignataro” (JA 1992-II-273), dictados a principios de los noventa, la Corte volvió a la doctrina de la equivalencia, basándose en razones de seguridad jurídica. “Gaggiamo” reproduce una tesis central de “Console de Ulla”: “Los actos de un gobierno de facto […] tienen fuerza imperativa y rigen mientras no sean derogados o revocados lícitamente; y mientras rigen generan derechos subjetivos constitutivos de propiedad lato sensu, si esto resulta de su contenido”.

La argumentación en “Gaggiamo” se basa en la inseguridad jurídica que traería aparejado el desconocimiento de la validez de las leyes de facto, entre las que se cuenta la ley que sancionó el propio Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El error de esta argumentación es pensar que la única alternativa a la equiparación de validez es la tesis de la caducidad necesaria y automática de las leyes de facto. En realidad, la doctrina de la inequivalencia no niega toda validez a las normas de facto, sino que reconoce la posibilidad de su ratificación implícita por el gobierno constitucional (por ejemplo, mediante la no inclusión entre las normas de facto derogadas). Hoy en día, luego de la reforma constitucional de 1994, que fulmina de nulidad insanable los “actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático” (art. 36, antes mencionado), es evidente que la doctrina de la inequivalencia es la única admisible en el sistema constitucional argentino.

Filosóficamente, no caben dudas de que solo la doctrina de la inequivalencia es consistente con la teoría política liberal. En “Gaggiamo”, el juez Petracchi recuerda la opinión del Procurador general Sabiniano Kier en la causa “Cullen c/Llerena” del año 1893 (Fallos 53: 420). Una revolución —decía el Procurador Kier—, “mientras proceda sólo de hecho […] no es más que un hecho sin consecuencias inmediatas, en cuanto al régimen constitutivo del gobierno republicano. La base ineludible de este gobierno está en la elección, porque la elección, por una ficción de derecho, aproximada en cuanto es posible a la verdad, es la expresión de la voluntad popular, y para que esa expresión de voluntad pueda constituir poderes representativos de la provincia o Estado, es indispensable que resulte demostrada por el voto libre de la mayoría”.

Carlos Nino mantiene una tesis similar con base en la teoría de la democracia deliberativa. Las leyes emanadas del Congreso Nacional, en tanto y en cuanto son el resultado de la deliberación democrática, tienen una presunción de validez moral y, por consiguiente, deben ser aplicadas por la judicatura. Ello es así porque, en opinión de Nino, la deliberación democrática —en particular aquella que tiene lugar en los debates parlamentarios—, constituye un mecanismo que reemplaza a la deliberación moral cuando ésta no es factible prácticamente dada la necesidad de tomar decisiones dentro de límites temporales. Para ello, el procedimiento de deliberación democrática (por ejemplo, las cláusulas constitucionales sobre sanción de las leyes y los reglamentos de las Cámaras) debe estar diseñado para reflejar los aspectos centrales de la discusión moral (por ejemplo, el principio de dar razones generales en favor de cada posición). Las normas de facto, por no ser de origen democrático, no tienen presunción de validez moral.

Referencias

Carrió, Genaro R., “Sobre la legislación “in extremis” de los gobiernos de facto”, ED 50-129.

Constantineau, Albert, A Treatise on the de facto doctrine in its relation to public officers and public corporations, Toronto, The Lawyers Co-operative Pub. Co., 1910.

Miller, Jonathan, Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y Poder Político, Tomo 2, Buenos Aires, Astrea, 1995.

Nino, Carlos Santiago, “La validez de las normas ‘de facto’”, en La validez del Derecho, Buenos Aires, Astrea, 1985

Nino, Carlos Santiago, “Una nueva estrategia para el tratamiento de las normas 2de facto’”, La Ley 1983-d, Sec. Doctrina, pg. 935-946.

Radbruch, Gustav, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Buenos Aires, 1962.