Presupuesto General de la Nación

Definición: La Ley de Presupuesto Nacional es el acto legislativo que, sobre la base del plan de gobierno elevado por el Poder Ejecutivo, dispone la planificación anual de la actividad financiera del Estado y refleja una política presupuestaria única para todo el sector público, con incidencia en aspectos de naturaleza política, económica y social.

Etapas. El proceso presupuestario consta de cuatro etapas bien diferenciadas:

Formulación: es la etapa de elaboración del presupuesto, que consiste en un proceso de programación en función de las políticas y objetivos contemplados en el plan de gobierno. A través de un complejo sistema normativo se van formulando anteproyectos por jurisdicciones y entidades, sobre la base de los “techos” presupuestarios solicitados por cada jurisdicción o entidad, normas que impongan nuevas imputaciones presupuestarias, planes estratégicos, presupuesto preliminar, políticas jurisdiccionales, etc., cuyo resultado final es el proyecto de ley que se presenta antes del día 15 de septiembre del año anterior al ejercicio a ejecutarse.

Aprobación: una vez ingresado el proyecto en la H. Cámara de Diputados (Cámara de origen) comienza la etapa de aprobación. Si bien la Constitución Nacional solo contempla la elevación por parte de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, en los últimos tiempos se ha implementado, como una suerte de costumbre parlamentaria, recibir al señor Ministro de Economía y Producción, quien en reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de carácter informativo y sin debate, efectúa la presentación del presupuesto.

Por disposición reglamentaria, el proyecto es girado únicamente a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. No obstante ello, suele invitarse a otras comisiones, en ocasión de la presencia de funcionarios de diversas áreas y que se relacionen con la temática de interés y competencia de aquellas.

En razón de la complejidad e importancia del proyecto en sí, los pedidos de reforma o modificación del proyecto, independientemente de los debates que puedan prestarse, se suelen solicitar por escrito, mediante notas presentadas ante la Presidencia de la Comisión.

Una vez emitido el dictamen respectivo y por cuestiones de economía procesal, sólo se publican en la orden del día, el articulado y las planillas anexas que resultaron modificadas en el tratamiento en Comisión. Posteriormente se trata en el recinto de sesiones de igual forma que el resto de los proyectos de ley.

Ejecución: Una vez promulgado y convertido en ley, por decisión administrativa del Jefe de Gabinete se efectúa la distribución de los gastos (por programas y partidas) y de los recursos (por rubros) del presupuesto, convirtiéndolo en operativo (también conocido como “distributivo”).

El estado de ejecución se informa trimestralmente al Congreso de la Nación y puede conocerse y consultarse con un alto nivel de desagregado, en la página web del Ministerio de Economía y Producción, con informes que se actualizan semanalmente.

Control: el control externo lo realiza el Parlamento a través del análisis de la Cuenta de Inversión, que, si bien será desarrollada más ampliamente en otro apartado de esta publicación (ver “Cuenta de Inversión”), consiste en la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para el control mediante las cuentas del cumplimiento de las funciones del Estado en relación con el presupuesto. Asimismo, existe un control interno de la propia administración, ya sea en aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, que es llevado adelante por la SIGEN (Sindicatura General de la Nación) y por las diversas Unidades de Auditoria Interna (UAI) de cada jurisdicción.

Base Legal del Sistema Presupuestario

El Presupuesto de la Administración Pública Nacional, tiene su base fundamental en las distintas normas constitucionales que regulan la actividad, el control y la estructura financiera del Estado. En un segundo orden, el sistema presupuestario esta determinado principalmente por la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y su reglamentación, y por las normas que se refieren al presupuesto público en la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto; en la Ley Nº 24.629, de Reforma del Estado; en la Ley Nº 25.152, de Administración de los Recursos Públicos o de Solvencia Fiscal; y en la Ley Nº 25.917, de Responsabilidad Fiscal.

La Constitución Nacional

Entre las normas constitucionales con incidencia y regulación en materia presupuestaria podemos citar, en orden de aparición, las siguientes:

El artículo 4 contiene una clasificación primaria de las fuentes de financiamiento del Estado Nacional cuando expresa que “el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”.

El artículo 39, cuando regula el derecho de iniciativa popular para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, establece que no serán objeto de iniciativa popular —entre otras cuestiones— los proyectos referidos a materia presupuestaria.

El artículo 52 sirve de base para el principio jurídicamente aceptado de que la Cámara de Diputados de la Nación es la que se reserva la competencia de origen en materia presupuestaria, cuando expresa que “a la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas”.

Si bien la ley de presupuesto no es una ley que impone o modifica contribuciones (tributos), lo cierto es que determina de qué forma se van a invertir o gastar los recursos del Estado, cuya principal fuente de financiamiento está determinada por la recaudación tributaria (contribuciones), y la porción más significativa de esta se encuentra aportada por los ciudadanos en su conjunto. Por esta razón, la doctrina y la práctica parlamentaria en general, han sido unánimes en interpretar esta cláusula constitucional, como el reconocimiento al derecho del pueblo de determinar, a través de sus representantes directos —esto es la Cámara de Diputados— cómo y en qué se van utilizar los recursos y contribuciones por ellos aportados.

No obstante ello, tanto la antigua ley de contabilidad, como la actual ley de administración financiera, establecen en forma taxativa la competencia originaria de la Cámara Baja en cuestiones de legislación presupuestaria.

Siguiendo con las normas constitucionales con incidencia en la materia, debemos referirnos necesariamente al artículo 75, mediante el cual se establecen las facultades que se otorgan al Congreso Nacional. Entre las referidas al presupuesto público nos encontramos con las siguientes:

En materia de recursos se reservan al Congreso las siguientes atribuciones: legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación (inc. 1); imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias (inc. 2); imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan (inc. 2); establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado (inc. 3); y contraer empréstitos (inc. 4).

En materia de transferencias de competencias, servicios o funciones, se establece que éstas no se podrán realizar si no existe la respectiva asignación de recursos (inc. 2).

En materia de gastos: se fijan como principio las características que debe tener la distribución entre la Nación y las provincias, destacando que se debe efectuar tomando en cuenta la relación directa existente con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas (inc. 2); se reserva al Congreso el arreglo del pago de la deuda interna y externa de la Nación (inc. 7); se le otorga asimismo la atribución de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas sean insuficientes para cubrir sus gastos ordinarios (inc. 9).

En relación con la Ley de Presupuesto en sí, se establece que corresponde al Congreso Nacional la facultad de fijar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, sobre la base del programa general de gobierno y del plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión (inc. 8).

En lo que hace al control externo del sector público nacional, el artículo 85 de la Carta Magna establece que, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. Las disposiciones del artículo se complementan expresando que el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y la situación general de la Administración Pública, estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación, que en rigor, funciona como un órgano de apoyatura y de asesoramiento técnico del Congreso Nacional, quien tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Además, se impone la necesaria intervención de la Auditoría General en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos, a través de la elaboración de los dictámenes técnicos respectivos.

Asimismo, el Poder Ejecutivo Nacional interviene en el proceso presupuestario, en los niveles de formulación, modificación y ejecución con los límites y atribuciones que se fijan en el texto constitucional, entre los cuales se pueden citar los siguientes artículos:

El artículo 99, mediante el cual se estipulan las principales facultades del Poder Ejecutivo Nacional, establece en su inciso 10, que el Presidente de la Nación, ejerce la facultad de supervisión del Jefe de Gabinete de Ministros sobre las atribuciones que, en materia presupuestaria, contempla el artículo 100, que en su inciso 1º, atribuye a este último, el ejercicio de la administración general del país. Dicha disposición debe interpretarse en concordancia con la del artículo 99, inciso 1º, que dispone que el Presidente de la Nación es el Jefe del Gobierno y el responsable político de la administración general del país.

En lo específicamente referido a la administración presupuestaria, el Jefe del Gabinete de Ministros, además del manejo de los negocios de la Nación —que en forma general se le asigna—, tiene la misión de remitir al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. De igual forma se le asigna competencia para hacer recaudar las rentas de la Nación y para ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional, incisos 6 y 7, respectivamente.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, es la norma legal más importante del sistema presupuestario, cuyo objeto principal, y tal como su denominación lo implica, es establecer y regular la administración financiera y los sistemas de control del sector publico nacional.

La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional, y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.

En lo que hace al sistema presupuestario, en los artículos 1º y 8º, se determina el ámbito de aplicación de la ley, que está limitado al Sector Público Nacional, conformado por:

La Administración Nacional, compuesta por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, que comprenden a las Instituciones de Seguridad Social.
Las Empresas y Sociedades del Estado, que abarcan a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
Los Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que comprenden a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.
Los Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.
 

Cabe aquí efectuar una distinción fundamental para comprender la determinación y la composición del sistema presupuestario. Como se detalló anteriormente, la Ley 24.156 se aplica a todo el Sector Público Nacional, pero en lo que hace a la Ley de Presupuesto Nacional, solo se ve comprendida la Administración Pública Nacional que está conformada por la Administración Central, los Organismos Descentralizados y las Instituciones de la Seguridad Social.

Efectuada tal distinción, delimitamos entonces el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional al cálculo de recursos y fijación de gastos destinados a:

La Administración Central, compuesta por los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo —con sus ministerios— y el Ministerio Público.
Los Organismos Descentralizados, constituidos por entidades y organizaciones públicas con personalidad jurídica y patrimonio propio.
• Las Instituciones de la Seguridad Social, constituidas por: la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal Argentina, el Instituto de Ayuda Financiera para el pago de Retiros y Pensiones Militares y la Administración Nacional de la Seguridad Social

En cuanto a su vigencia temporal se establece en el artículo 10 de la ley, la periodicidad anual del presupuesto, al indicar que el ejercicio presupuestario comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.

Para los casos de no aprobación del proyecto de ley de presupuesto pertinente, el artículo 27 establece que si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá —con ciertos ajustes— el que estuvo en vigencia al año anterior.

La Ley de Administración Financiera, también sienta entre otros principios:

• La prohibición en la Ley de Presupuesto de legislar, contener y modificar normas de carácter y vigencia permanentes (art. 20).

• Que todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo (art. 28).

• Que toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento (art. 38).

En materia de ejecución y modificación presupuestaria, su artículo 37 determina que quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. No obstante ello, el Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. Se exceptúan de tal facultad los incrementos de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia, los que sólo podrán disponerse por el Congreso de la Nación.

Ley 24.629 de Reforma del Estado

Normas Complementarias para la Ejecución del Presupuesto de la Administración Nacional

Esta norma contempla como cuestiones más trascendentes, la obligación de elaborar y acompañar junto con el proyecto de presupuesto, un anexo con la clasificación geográfica de los gastos y, antes del 30 de junio de cada año, un informe sobre los aspectos más relevantes que contendrá el proyecto de ley de presupuesto del año siguiente.

Además, prevé imponer al Poder Ejecutivo, la obligación de presentar la ejecución trimestral del presupuesto al Congreso Nacional, dentro de los treinta días de vencido el trimestre respectivo.

Ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos (Solvencia Fiscal)

En lo que hace a la materia establece entre otras cuestiones:

• Que no podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos

extrapresupuestarios.

• Que toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario, integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado Nacional, requerirá el dictado de una Ley.

• Crea el Fondo Anticíclico Fiscal.

• Fija límites al gasto y al déficit del sector público no financiero.

Ley 25.917 - Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal

Dicha norma tiene como objetivo principal establecer los conversores que utilizarán los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para obtener clasificadores presupuestarios similares y compatibles con los aplicados en el ámbito del Gobierno Nacional, a los efectos de la consolidación de las cuentas del Sector Público Argentino.

Asimismo, estipula que no podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no se consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria.

En lo que hace al equilibrio de las cuentas públicas y en caso de que para un ejercicio fiscal se tomaren medidas de política tributaria que conlleven a una menor recaudación, se deberá justificar el aumento del recurso que la compense o, en caso contrario, se deberá adecuar el gasto presupuestado con ese financiamiento.

Ley 24.354 - Sistema Nacional de Inversiones Públicas

El sistema de Inversiones Públicas constituye el paso previo para la inclusión de obras y adquisición de bienes de gran envergadura e importancia en la ley de presupuesto nacional. Son también conocidas en la práctica parlamentaria y presupuestaria como las obras plurianuales, que generalmente se detallan en una planilla anexa al articulado, con mención de los montos y proporciones físicas de avance de las obras o adquisiciones, y que representan, como se explicó anteriormente, una excepción al principio de anualidad.

El objeto principal del Sistema Nacional de Inversiones Públicas esta dado por la iniciación y actualización permanente de un inventario de proyectos de inversión pública nacional, y la formulación anual y gestión del plan nacional de inversiones públicas. Dicho sistema reúne el conjunto de principios, de organización, de normas, de procedimientos y de información necesarios para estos fines, y para la formulación y gestión del plan nacional de inversiones públicas. Una vez aprobados y propuestos para su ejecución integran el denominado Plan Nacional de Inversiones Públicas.

Ley 11.672 - Complementaria Permanente de Presupuesto

Como se explicitó en el apartado correspondiente a la Ley de Administración Financiera, el Presupuesto Nacional tiene como característica distintiva en relación con el resto de las leyes, la vigencia acotada a la duración del ejercicio financiero anual, y la prohibición de inclusión de normas que legislen, contengan y/o modifiquen normas de carácter y de vigencia permanentes.

Lo cierto es que existen normas que por sus características deberían reiterarse en las sucesivas leyes de presupuesto, o que determinan principios de formulación, elaboración y ejecución presupuestaria. Por ello, y en razón de la prohibición mencionada en el párrafo anterior, el legislador ha creado la denominada ley Complementaria Permanente de Presupuesto, que contiene normas cuya vigencia y efectos trascienden el ejercicio presupuestario y financiero anual.

Entre las disposiciones más importantes para el ámbito parlamentario, contiene la facultad excepcional que ejercen los presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional y de la Corte Suprema de Justicia, para reajustar los créditos de sus presupuestos, dentro del total de los créditos autorizados, debiendo al respecto comunicar a la Jefatura de Gabinete de Ministros las modificaciones que se fueren efectuando.

Estructura del Proyecto de Presupuesto

La estructura del proyecto de ley de presupuesto difiere sustancialmente del resto de las iniciativas que son elevadas para el tratamiento del Congreso Nacional.

En primer lugar, se torna fundamental el análisis del mensaje de elevación, ya que contiene datos macroeconómicos y de gestión programática que no surgen del articulado, como por ejemplo: la inflación proyectada, la cotización del dólar, la evolución económica, informes de ejecución, la estimación de los recursos y gastos tributarios, el financiamiento y el servicio de la deuda pública, informe de coordinación fiscal con las provincias, presupuestos de los otros entes del sector público nacional no incluidos en el presupuesto, etc.

El articulado contiene los enunciados normativos dispuestos de la siguiente forma:

Título I: Disposiciones Generales, donde deben constar los capítulos referidos al Presupuesto de Gastos y Recursos; la Delegación de Facultades; las Normas sobre Gastos; Normas sobre Recursos; los Cupos Fiscales; las Operaciones de Crédito de Público; las normas sobre Jubilaciones y Pensiones; las normas relacionadas con la Ley Complementaria Permanente, etc.

Título II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administración Central, con sus planillas anexas correspondientes.

Título III: Presupuesto de Recursos y Gastos de los organismos descentralizados, con el mismo anexado.

A su vez, el articulado cuenta con diversas planillas anexas, siendo las más importantes, las correspondientes a las Universidades Nacionales y a las obras plurianuales.

También se acompaña información complementaria constituida por la distribución proyectada por Jurisdicción y Entidad, que incluye un conjunto de referencias a la política jurisdiccional, la descripción de los programas, las metas físicas, los cargos de personal, los créditos y los recursos. La citada información incluye también cuadros comparativos con relación al proyecto anterior, e información estadística y discriminada por ubicación geográfica.