Promulgación Parcial

La Constitución de 1860 incorporaba al Poder Ejecutivo al proceso legislativo facultándolo a impedir la vigencia de un texto aprobado por el Congreso y devolverlo con observaciones, a su totalidad o parte de él; pero no contemplaba expresamente la posibilidad de que pusiera en vigor las partes no observadas. La reforma constitucional de 1994 convalidó la promulgación parcial de leyes sancionadas por el Congreso a cuyo respecto el Poder Ejecutivo hubiera ejercido el veto, adoptando con ello una práctica del Poder Ejecutivo, ni frecuente ni excepcional, reconocida como jurídicamente posible por la CSJN en Fallos: 268:352 y 271:333. 

La puesta en vigor de una parte del texto supone el peligro de que quede con ello tergiversada la voluntad legislativa. De ahí, la preocupación por evitar la manipulación del texto por el Poder Ejecutivo. Pero, al mismo tiempo, posibilita la más inmediata vigencia de aquellos aspectos en que Congreso y Presidente coinciden, cosa que aquél puede preferir. Que con ello esté consagrando la auténtica preferencia del Congreso no depende exclusivamente de la relación conceptual entre lo promulgado y lo devuelto sino de la leal investigación de la voluntad de los legisladores. Un buen ejemplo de ello sería el de una ley sancionada por el Congreso que contuviera previsiones acerca a un impuesto progresivo —el aplicable a las ganancias, por ejemplo—, y otro regresivo —el IVA—. Presumiblemente, ambos capítulos de esta hipotética ley serían conceptualmente separables sin mengua para ninguno de ellos; pero, cabe suponer también que la reunión de ambos textos en una única ley habría obedecido a que izquierdas y derechas legislativas habrían negociado ventajas y concesiones recíprocas. No cabría alterar ese espíritu poniendo en vigor parcialmente la ley. De ahí, que el artículo 80 de la CN a la “autonomía normativa” del texto promulgado respecto del devuelto, agrega como requisito que “su aprobación parcial no alter[e] el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”; y, como último resguardo, que “en este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia” —examen inmediato por ambas Cámaras, comenzando por la comisión bicameral—, dando con ello la mejor oportunidad a los legisladores de corregir el eventual desvío por medio de procedimientos abreviados y con mayorías no potenciadas.

El decreto que promulga parcialmente el texto sancionado por el Congreso debe ser presentado por el Jefe de Gabinete a la Comisión Bicameral Permanente dentro de los diez días de la sanción de la ley sobre la que opera. Aunque parece más apropiado que el cómputo del plazo hubiese comenzado a partir del momento de la emisión del decreto, el constituyente ha elegido —presumiblemente para imprimir celeridad a la emisión de la voluntad legislativa— superponerlo con el que tiene el Poder Ejecutivo para vetar. Así, el art. 100, inc. 13, de la CN identifica ese momento como el “de su sanción”, voz que está, como principio, reservada a la actividad del Congreso; a lo que cabe agregar que el “su” está naturalmente referido al sustantivo más cercano, en el caso del inciso comentado, “leyes”. Además de la comisión antedicha, intervienen en el examen del decreto aquellas otras que participaron del procedimiento de sanción del texto observado. La ley 26.122 ha reglamentado la consideración posterior por las cámaras del Congreso y su comisión bicameral. Con arreglo al art. 24, el rechazo por mayoría simple de ambas Cámaras importa derogación del decreto que dispuso la promulgación parcial, con lo que desaparece la ley en lo que hubo sido promulgada, aunque se preservan los derechos adquiridos durante su vigencia (art. 24 in fine).[1] Esa disposición suscita algunas paradojas. La primera de ellas es que pone la derogación en acuerdo con el art. 2 del Código Civil, con lo que determina que sea pospuesta hasta trascurridos los ocho días previstos en dicho artículo para el comienzo de la vigencia de cualquier ley. Esa prolongación de la vigencia de lo que no contó, por hipótesis, con una anuencia de los legisladores, no armoniza con el mecanismo constitucional de formación de las leyes, especialmente porque no se estarían ya reconociendo derechos adquiridos durante el lapso en que se supone que los aspectos promulgados del texto legislativos han sido incorporados al orden jurídico, sino una vez que se conoce que lo ha sido contra la voluntad legislativa y que indefectiblemente quedará apartado de él una vez transcurrido el plazo del art. 2 del Código Civil. La segunda es que más que derogar el decreto, lo que se deroga es la porción de ley efectivamente promulgada. Sin entrar a elucidar cómo puede una ley, en la lógica propia de la división de poderes, derogar un decreto, no cabe derogarlo en aquellos aspectos distintos de la promulgación parcial del texto legislativo; entre ellos, muy probablemente, el veto parcial y devolución al Congreso. Ello así, porque, si se entendiera que al derogar el veto queda promulgada tácitamente la ley en su totalidad, se habría instalado así una forma de insistencia carente de la mayoría legislativa potenciada a dos tercios que indica la Constitución. Finalmente, el art. 24 parece venir a limitar la aplicación por los jueces de la regla del art. 80 en cuanto está suponiendo el mantenimiento del texto parcialmente promulgado mientras una de las dos Cámaras no lo rechace y con independencia de que el parecer del juez sea que no están dadas, respecto de ese texto, las condiciones que el referido art. 80 impone para promulgar separadamente una porción de una ley sancionada por el Congreso.

[1]. Rechazo
Artículo 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.