Sanción de Leyes

De acuerdo con el principio de bicamarismo que rige el sistema constitucional argentino (art. 44), las leyes nacionales son sancionadas por un Congreso dividido en dos Cámaras: la de Diputados, que representa al pueblo, y la de Senadores, que en principio representa a las provincias. Sin embargo, la promulgación de una ley requiere también la aprobación expresa o tácita del Poder Ejecutivo (arts. 78 y 99, inc. 3, C.N.).

Las leyes se pueden sancionar a partir de proyectos de ley presentados por los ciudadanos (Véase “Iniciativa Popular”), el Poder Ejecutivo o cualquiera de las dos Cámaras, con algunas excepciones (arts. 39 y 77, C.N.). Estas excepciones están contenidas en el art. 52 de la Constitución, que asigna a la Cámara de Diputados exclusivamente la iniciativa en materia de contribuciones y reclutamiento de tropas; en el mismo artículo 39, que dispone que los proyectos de ley que sean objeto de iniciativa popular tengan como Cámara de origen la Cámara de Diputados, y en el artículo 75, inc. 2, que otorga al Senado la competencia originaria en el procedimiento de sanción de una ley convenio que establezca el régimen de coparticipación de contribuciones. La restricción de iniciativa legislativa sobre impuestos a la Cámara de Diputados proviene del constitucionalismo angloamericano y fue receptada en las constituciones argentinas de 1819 y de 1826, y en el proyecto de Juan Bautista Alberdi. Constituye una excepción de índole legal la establecida en el art. 26 de la ley Nº 24.156, de Administración Financiera, que dispone que el Poder Ejecutivo nacional debe presentar el proyecto de ley general del presupuesto a la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá.

Luego del cambio del sistema de elección de senadores, podría preguntarse si las excepciones mencionadas conservan sustento. En efecto, la Constitución de 1994 sustituyó el sistema de elección de senadores por las legislaturas provinciales, por un sistema de elección directa (art. 54). Sin embargo, el número de senadores por provincia sigue siendo independiente de la cantidad de población de cada provincia (tres según la reforma), lo cual indica que este cambio no alteró el carácter provincial de la representación de los senadores, con lo cual el Senado continúa siendo una pieza esencial de la forma federal de gobierno (art. 1º, C.N.). En ello reside, justamente, la explicación del artículo 75, inc. 2, que requiere que el Senado sea la Cámara de origen en la sanción del régimen de coparticipación federal. En cambio, como dice Joaquín V. González , “la Cámara de Diputados representa a la totalidad de los habitantes, en proporción de su número” en cada jurisdicción (art. 45, C.N.) (ob. cit., p. 364). También puede plantearse, como una cuestión teórica, si es lógica la exclusión de los proyectos referidos a materia tributaria de la iniciativa popular, puesto que el principio que justifica la iniciativa legislativa de la Cámara de Diputados en esta misma materia sobre la base de su representación popular parece tener una fuerza gravitacional que abarca a la ciudadanía misma.

El artículo 79 permite que cada Cámara delegue en comisiones la aprobación en particular de un proyecto de ley, luego de su aprobación en general en el recinto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La aprobación en comisión también requiere el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Este procedimiento de delegación legislativa en comisiones no fue utilizado nunca en la Cámara de Diputados, y sólo una vez en el Senado, con motivo de la ley de Propiedad Intelectual N° 25.036, sancionada el 14 de octubre de 1998.

Fuente: Actualización de los cuadros de Aftalión, García Olano y Vilanova, p. 321 – 22.

En los cuadros puede apreciarse cómo funciona el procedimiento legislativo según la reforma constitucional de 1994. Esta reforma suprimió la segunda revisión, de modo que los proyectos de ley pueden pasar una sola vez a la Cámara revisora. Además, la Cámara de origen no puede introducir nuevas adiciones o correcciones (art. 81 in fine, C.N.), pero, de acuerdo con el Acta suscripta entre los presidentes de las Cámaras el 26 de octubre de 1995, la Cámara de origen puede aprobar algunas enmiendas y desechar otras. 

Si la Cámara revisora desecha totalmente un proyecto de ley, no podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Cuando la Cámara revisora introduce correcciones o adiciones, debe indicar el resultado de la votación, es decir, si es con mayoría absoluta o con dos terceras partes de los presentes. En el primer supuesto, la Cámara de origen puede aprobar el proyecto modificado o bien insistir en el proyecto originario. En el segundo supuesto, la Cámara de origen sólo puede insistir en el proyecto originario con el voto de las dos terceras partes (art. 81, C.N.).

El Poder Ejecutivo puede vetar una ley sancionada por el Congreso, desechándola total o parcialmente. En el caso de observaciones parciales, puede promulgar las partes no observadas siempre y cuando tuvieren autonomía normativa y su promulgación no afectare el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso (art. 80). En tal caso, la ley promulgada es tratada como un Decreto de Necesidad y Urgencia, es decir, debe ser sometida en diez días a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso. En igual plazo la Comisión debe elevar su despacho al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento (arts. 99, inc. 3 y 100, inc. 13). De acuerdo con la ley reglamentaria de los DNU, ambas Cámaras deben rechazar el proyecto aprobado parcialmente; de lo contrario, conserva vigencia (ley 26.122, art.22).

De acuerdo con una inveterada interpretación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el procedimiento de sanción de leyes constituye una “cuestión no justiciable”. En el famoso caso “Cullen c/Llerena” del año 1893 (Fallos 53: 420), la Corte rehusó examinar el procedimiento de sanción de un proyecto de ley de intervención federal (un proyecto similar había sido rechazado totalmente con anterioridad en el mismo año). La postura de que el procedimiento legislativo es una cuestión no justiciable se mantuvo en los casos “Cía. Azucarera Tucumana S.A. c/ Provincia de Tucumán”, de 1924, y “Cía. Azucarera Concepción c/ Provincia de Tucumán”, de 1925 (Fallos 141:271 y Fallos 141:131). Años más tarde, en el caso “Petrus SA de Minas c/Nación Argentina” de 1948 (Fallos 210:855), la Corte ratificó esta doctrina al sostener “[q]ue el Poder Judicial si bien tiene facultades para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, no las tiene para resolver sobre la forma como ellas han llegado a ser aprobadas por el Congreso” (se trataba de un proyecto de ley de Código de Minería que creaba un impuesto y que tenía como Cámara de origen al Senado).

Esta jurisprudencia sufrió un progresivo debilitamiento. En el caso “Soria de Guerrero, Juana Ana c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A.”, de 1963, la Corte aceptó que podría declararse una ley inconstitucional si faltasen “los requisitos mínimos e indispensables” que condicionan la sanción de leyes. Poco tiempo después, en “Colella Ciriaco c/Fevre y Basset S.A”, de 1967, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la promulgación parcial de una ley que alteró su unidad como cuerpo normativo orgánico. Finalmente, en 1998, se produjo el giro más acentuado en esta jurisprudencia con el caso “Nobleza Piccardo” (Fallos 321:3487). La Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 27 de la ley 23.905, que dispuso la extensión hasta el 31 de diciembre de 1991 del “Fondo transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales”. La Cámara de Diputados había enviado al Senado un texto en el que se prolongaba la vigencia hasta el 31 de mayo de 1991 y el Senado aprobó la extensión hasta el 31 de diciembre de ese año. Los comentaristas opinan que la declaración de inconstitucionalidad por defecto en el procedimiento legislativo afecta a la ley como norma general, y no sólo su validez en el caso particular. Esta interpretación es opinable, pero si fuera correcta, nos obligaría a reflexionar sobre si no sería conveniente que la Corte se atribuyese en casos como estos, facultades correctivas, como cosa diferente de la potestad de declarar la inconstitucionalidad de una ley. Por ejemplo, ¿no podría la Corte haber dispuesto que la norma válida era el mismo artículo 27 pero con la frase “hasta el 31 de mayo de 1991”? Después de todo, era claro que ambas Cámaras estaban contestes en extender el Fondo hasta esta fecha, por lo menos. El análisis de esta posibilidad pertenece más a la teoría política y constitucional que al derecho parlamentario.

Referencias

Aftalión, Enrique R., García Olano, Fernando y Vilanova, José, Introducción al derecho, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1972.

Bianchi, Alberto B., “Una cuestión política que ha dejado de serlo: el proceso de formación y sanción de las leyes”, ED, 182-1107 (Diario del 27 de mayo de 1999).

Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, Ediar, 1993.

Dutto, Giorgina, “Posibilidad de control judicial de constitucionalidad del procedimiento de formación y sanción de leyes”, elDial.com, Suplemento de Derecho Público, 19 de Septiembre de 2007.

Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, Comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, 2001.

Gentile, Jorge H., Derecho Parlamentario Argentino, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1997.

Miller, Jonathan, Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y Poder Político, Tomo 1, Buenos Aires, Astrea, 1995.

Schinelli, Guillermo Carlos, Breve Comentario del Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación, Secretaría Parlamentaria, Buenos Aires, 2004.