6. INSERCIÓN SOLICITADA POR LA SEÑORA DIPUTADA GIUDICI

Fundamentos del rechazo de la señora diputada al dictamen de mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda en el proyecto de ley por que el que se prorroga, hasta el 31 de diciembre de 2011, la vigencia de la ley 26.204, de emergencia económica

Emergencia económica
DNU (Decretos de necesidad y urgencia)

Art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional.

Este artículo regula la facultad del Presidente de la Nación de dictar DNU.

La ley de reforma constitucional de 1.994 (ley 24.309) introdujo esta facultad no
para aumentar las competencias del Presidente sino justamente para lograr lo contrario. En la realidad, el PE de ese momento hacía uso y abuso de los DNU y la Corte Suprema de 9 miembros había convalidado en forma amplísima tal uso y abuso, en el famoso caso Peralta de diciembre de 1.990. Es por esto que una de las finalidades de la ley de reforma constitucional citada fue la reducción del hiperpresidencialismo, así se incorpora el art. 99 inc. 3 referido a los DNU, precisamente para limitarlos.

Art. 99. El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

... Inc. 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El Jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Los DNU son materialmente leyes, por tal motivo es necesaria e ineludible la intervención posterior del Congreso para controlarlos: aprobarlos o rechazarlos. Se trata de medidas de carácter legislativo en principio prohibidas al PE, que sólo puede dictar cuando no se pueda seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes. Además, aún en la emergencia, hay cuatro materias que el PE no puede regular mediante DNU:
tributaria, penal, partidos políticos y régimen electoral. Luego de firmado el DNU, la Constitución Nacional describe el procedimiento a seguir: remisión a la Comisión Bicameral Permanente y a ambas Cámaras del PL.

La ley reglamentaria de este artículo de la Constitución Nacional recién se sancionó el 20/7/ 2.006, se trata de la ley 26.122.

Ley 26.122 reglamentaria de los DNU

Art. 21. Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.

Art. 22. Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata.

(Art. 82 de la CN: La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta)

Art. 23. Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

Art. 24. El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.

(Art. 2º Código Civil: Las leyes no son obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación).

Las críticas que se hicieron a la ley 26.122, desde el punto de vista constitucional, fueron: 1. no hay plazo determinado para que se expidan las Cámaras .(La ley sólo dice “inmediato tratamiento”, lo conveniente hubiera sido fijar plazo. Para la Comisión Bicameral lo establece en 10 días hábiles)

2. ambas cámaras deben rechazar expresamente el DNU para que éste pierda vigencia. (Lo conveniente hubiera sido que ante el rechazo de una de las Cámaras, el DNU perdiera vigencia, la obligación del rechazo de ambas cámaras genera la superioridad del PE frente al PL, pues si no se consigue el rechazo expreso de ambas cámaras sigue operando efectos una medida del PE, que debió haber dictado el PL).

En conclusión, lo que advertimos es que la ley reglamentaria de los DNU no promueve la limitación y control de estos decretos, conforme la letra de la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, lo que hace es facilitar su vigencia.

El PE a través de los DNU y de los decretos delegados ha adquirido una preponderancia en materia legislativa que vulnera las prescripciones constitucionales, limitadoras del hiperpresidencialismo. En los hechos, el PE utilizando estas herramientas lo ha aumentado.

Alegando situaciones de emergencia el PE ha legislado y desvirtuado la letra de la Constitución Nacional. Últimamente se han dictado menos DNU, pero los pocos que se dictaron afectaron cifras enormes del presupuesto de la Nación. Es esclarecedor al respecto el estudio encarado por el CIPPEC sobre el tema, que sintetizamos más abajo.

Relación entre DNU y presupuesto : (conforme datos de CIPPEC agosto de 2.009, estudio de Dborkin, Daniela y Filc, Gabriel “Discutir los DNU además de los superpoderes”, Documento de Políticas Públicas Nº 66/ Recomendación”) .

Se advierte que a partir de 2.004 la cantidad de decretos modificatorios del presupuesto disminuye y las normas delegadas aumentan, sin perjuicio de que los mayores montos son manejados mediante DNU.

En 2.005, a pesar de la mayor utilización de las facultades delegadas en la Ley de Presupuesto (con 142 normas) casi la mitad de ellas no introduce modificaciones en el monto total del gasto sino que se limita a realizar redistribuciones. Pero los DNU continúan siendo el principal instrumento a través del cual se incorporan los mayores recursos.

Desde mediados del año 2.006 comienza a utilizarse el artículo 37 de la ley 24.156 modificado por la ley 26.124, O sea, que el Congreso –ahora mediante una ley especial, no ya la de presupuesto- determinó que el Jefe de Gabinete podía modificar las partidas referidas a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. El único límite es el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento, reservándose el Congreso la modificación de las partidas referidas a gastos reservados y a inteligencia.

En el año 2.007 aumentaron las normas amparadas en el artículo 37 de la ley 24.156, modificada por la ley 26.124 y su combinación con diferentes artículos de la ley de presupuesto, aunque vale recordar que los únicos dos DNU de ese año representaron más de la mitad del total del incremento presupuestario. Durante este año la utilización de los superpoderes representó el 45 % de las modificaciones, mientras que 55% se realizó a través de sólo dos decretos.

Los datos preliminares del 2.008 arrojan que de 50 normas relevadas que afectaron el presupuesto 35 hacen uso de los superpoderes. Al analizar los DNU y los montos en juego, se advierte que son menos que el resto de normas modificatorias del presupuesto pero las cantidades que modifican son de mayor magnitud. Baste citar un ejemplo: Sólo a través del decreto 1.472/08 se incorporaron al presupuesto nacional más de $ 36.500 millones, que representan el 89 % del aumento total anual.
Indudablemente el tipo de norma que más ha afectado al presupuesto en los últimos años ha sido el DNU.

Corresponde agregar que, en los últimos años, el PE realizó un uso estratégico de las proyecciones macroeconómicas, por lo cual pudo manejar una cantidad de recursos mayor que la prevista inicialmente en la ley de presupuesto. De esta forma, el Congreso tanto por vía de la reasignación de recursos como por los aumentos presupuestarios quedó al margen de la actividad del PE.

Conclusión:

Por estas razones jurídicas consideramos que no resulta conveniente prorrogar la ley de emergencia económica. A través de la declaración de emergencia económica, el PE se justifica para dictar medidas de carácter legislativo a contrapelo de la Constitución Nacional.

El hiperpresidencialismo seguirá gozando de buena salud en la medida que el PE no deje de dictar discrecionalmente DNU, y mientras el PL no los controle efectivamente, lo que implicaría –además- la modificación de la ley nº 26.122 reglamentaria del art. 99 inc. 3º de la C.N.

Es hora de que el Congreso de la Nación asuma la responsabilidad de encausar y profundizar su rol central en el sistema político: hacer la ley, esto significa: fijar las políticas legislativas, y controlar al Poder Ejecutivo. La ley es la zona de reserva del Poder Legislativo, no puede definirla el Poder Ejecutivo, que sólo debe desarrollar una competencia sublegal o reglamentaria.

Así lo hemos creído y sostenido cuando se prorrogaron las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo.