13. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO DATO

Fundamentos del apoyo del señor diputado al dictamen de mayoría de las comisiones de Relaciones Exteriores y Culto, de Asuntos Constitucionales y de Justicia en el proyecto de ley en revisión por el cual se aprueba el Memorándum de Entendimiento entre el gobierno de la República Argentina y el gobierno de la República Islámica de Irán

En sede internacional y de conformidad al ordenamiento jurídico argentino, el Presidente de la Nación tiene la atribución de negociar, concluir y firmar tratados, convenciones y los concordatos con la Santa Sede (artículo 99 inciso 11 CN). El art. 99 de CN, inc. 11 establece que el PEN “Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y las naciones extranjeras […]”.
En el ámbito interno, la Constitución Nacional exige que los tratados con las Naciones extranjeras sean aprobados por el Congreso de la Nación; art. 75, inciso 22: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede”. El Congreso tiene la competencia para aprobar o desechar esos acuerdos internacionales entre países o con organismos internacionales (artículo 75 inciso 22 y 24). El Congreso aprueba los tratados por medio de una ley formal, pero el acto no es estrictamente legislativo sino que integra la voluntad estatal en la celebración del tratado. La ley aprobatoria debe publicarse en el Boletín Oficial.
El tratado aprobado por el Congreso debe ser ratificado por el Poder Ejecutivo, como jefe del Estado a cargo de las relaciones internacionales. El procedimiento en este caso bajo análisis, por tratarse de un tratado bilateral, se operará por medio del cambio de ratificaciones entre Estados.
Ahora bien, hablar sobre la relación del Derecho Internacional con el Derecho interno de un país nos remite a dos problemas fundamentales, esto es, el de la integración –cómo se incorpora el derecho internacional al derecho interno del país- y el de la jerarquía –del derecho internacional en relación al derecho interno.
• En cuanto a la integración, en el derecho interno argentino hay una directa integración de las normas internacionales por las que el país está vinculado (arts. 31 y 118 CN); sean tratados, costumbre o principios generales de derecho.
• En relación a los tratados, el art. 31 CN establece que existe un bloque normativo constituido por la CN, las leyes que en su consecuencia se dicten y los tratados celebrados con las Potencias extranjeras. Estos tres procesos de creación de normas jurídicas -fuentes- son la ley Suprema de la Nación.
• En el ordenamiento argentino, el Derecho Internacional es derecho interno a partir del momento en que el Poder Ejecutivo, en virtud de la atribución constitucional de manejar las relaciones exteriores del país, manifiesta internacionalmente el consentimiento en obligarse y, en el supuesto de tratados, éste será norma interna cuando en el ámbito internacional entre en vigor para el país.
• En relación al problema de la jerarquía, el ordenamiento argentino dispone la supremacía de los principios de derecho público contenidos en el art. 27 CN sobre toda norma, interna o internacional. Estos principios de derecho público tienen una jerarquía superior desde el momento en que todo acuerdo del que sea parte la Argentina debe estar en “conformidad” con ellos. Esta jerarquía, implícitamente, también es aplicable a las normas consuetudinarias ya que en Derecho Internacional no existe una jerarquía entre sus distintas fuentes. Tanto los tratados, como la costumbre internacional y los principios generales de derecho se encuentran en un orden jerárquico inferior a los principios de derecho público establecidos en la CN.
• El principio general es la superioridad de todos los tratados internacionales en vigor para la Argentina respecto de las leyes nacionales y de los ordenamientos provinciales (art. 75 inc. 22 1° párr.).
• Los tratados de derechos humanos (art. 75 inc. 22 CN) tienen jerarquía constitucional. El Poder constituyente entendió que los contenidos de estos instrumentos no derogan artículo alguno de la primera parte de la CN y que deben entenderse como complementarios de los derechos y garantías reconocidos por la CN.
• El art. 75 inciso 22, 2° párr. menciona que los instrumentos se aplican “en las condiciones de su vigencia”. Se trata de un principio general aplicable a toda norma internacional que integra el derecho interno. Los tratados integran nuestro derecho interno en los términos en los que el Estado se obligó internacionalmente (normas convencionales) y para el caso de las normas consuetudinarias, debe interpretarse su alcance y naturaleza tal como rigen en el ámbito internacional.
• El Derecho Internacional en vigor para el país es parte del derecho federal. Los tratados en vigor para la Argentina, al igual que el derecho consuetudinario que le es oponible, integran el derecho interno; tienen una jerarquía inferior a los principios de derecho público contenidos en la CN y superior a las demás normas del ordenamiento nacional o de los demás ordenamientos provinciales. Los tratados, sea cual fuere la forma en que fueron concluidos; en buena y debida forma, habiendo sido enviados al Congreso Nacional, para su aprobación o rechazo; o en forma simplificada, gozan de la naturaleza jurídica de tratados, y como tales integran el derecho interno en el orden de prelación establecido.
• Los tratados pueden contener normas operativas y normas programáticas; de acuerdo a la voluntad que han sostenido las Partes, al momento de celebrarlos. Las normas operativas generan derechos y obligaciones que pueden ser invocados directamente por los individuos y aplicados por los Tribunales nacionales sin necesidad de medidas internas que los reglamenten. En el caso de las normas programáticas es necesaria la adopción de medidas internas que los reglamenten a fin de que sus disposiciones puedan ser invocadas y aplicadas.

Ahora bien, el derecho internacional de nuestros días se nutre de valores éticos: la paz y la seguridad internacionales son valores de primordial importancia. A partir de 1945 hay valores –amparados en su contenido por normas jurídicas- que tienen el carácter de jus cogens por responder al mínimo jurídico esencial que la comunidad internacional precisa para su supervivencia, esto es, la prohibición del recurso a la fuerza o a la amenaza del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. El amparo de estos valores, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, supone para el derecho internacional un mayor grado de efectividad en pos de la estabilidad de las relaciones internacionales.
Por ello, puede decirse que el moderno derecho internacional es un sistema de normas jurídicas que regulan las relaciones entre quiénes son sus sujetos, integrado por dos subsistemas. En primer término, un subsistema de coordinación, de tipo descentralizado, basado en la igualdad soberana de los Estados, y que tiene su fuente primaria en el acuerdo de voluntades. Los intérpretes de las normas así creadas son los Estados, y los mismos Estados controlan recíprocamente el cumplimiento de las obligaciones asumidas. Y, al mismo tiempo, coexiste con un subsistema de cuasi-subordinación, en el que el control de las obligaciones asumidas en el marco del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales se confiere al Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas.
El Estado soberano caracteriza por no depender de ningún orden jurídico estatal ni de ningún otro sujeto del derecho internacional; por el contrario, sólo depende de los derechos y obligaciones que en el marco del derecho internacional, él mismo ha generado. Una expresión concreta de la soberanía es la igualdad de los Estados, recogida en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas - artículo 2.1-, y en la Resolución A/RES/2625 de la Asamblea General de la ONU, del 24 de octubre de 1970, “Declaración relativa a los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. Esta Resolución identifica los principios del derecho internacional, entre ellos, la igualdad soberana entre los Estados, la integridad territorial y la no intromisión en los asuntos de jurisdicción interna de los Estados, entre otros.
La Resolución A/RES/2625 establece la obligación de los Estados de cooperar entre sí, de conformidad con la Carta. La resolución declara y desarrolla progresivamente las normas del derecho internacional ya existentes así como los principios incluidos en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Si bien sólo se trata de una Declaración, en ella se considera que la fiel observancia de los principios del derecho internacional, la cooperación entre los Estados y el cumplimiento de buen fe de las obligaciones contraídas por los Estados, de conformidad con la Carta, es de la mayor importancia para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y para la realización de los demás propósitos de las Naciones Unidas.
Ahora bien y tal como ya lo hemos señalado, en el marco del subsistema de cooperación, los Estados establecen relaciones en el ámbito internacional a través de la celebración de tratados. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 regula lo relativo a la celebración de tratados por escrito entre Estados, esto es, “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación”.
Por ello y teniendo en cuenta los elementos señalados, es decir, la cooperación internacional, la igualdad soberana de los Estados y la voluntad común de establecer en un instrumento internacional –memorandum- un mecanismo que aproxime a las Partes, Argentina e Irán para alcanzar el objeto y fin del tratado, que es avanzar en la investigación de la causa AMIA, puede concluirse que el tratado bajo examen no implica ninguna cesión de soberanía, por el contrario, se enmarca en el subsistema de coordinación del derecho internacional y tiene su razón de ser en la voluntad soberana de los Estados que lo han celebrado.
Sin perjuicio de lo expuesto, y teniendo en cuenta que el éxito o el fracaso de lo dipuesto en el Memorandum depende de modo exlusivo de la voluntad soberana de los Estados, no debe dejarse de lado la relevancia de la constitución de una Comisión de la Verdad, a pesar de que en general y normalmente, esta tipo de Comisiones se constituyen bajo circunstancias que sí podría reconocerse que son diferentes a las tenidas en cuenta en relación a la Causa AMIA.
Es decir, en primer término en el ámbito internacional, una Comisión de la Verdad es un órgano de investigación oficialmente autorizado, de carácter temporal y no judicial que dispone de autorización para tomar declaraciones, realizar investigaciones y estudios y celebrar audiencias públicas para finalizar su labor con la publicación de un Informe.
Estrictamente, no son un sustituto de la acción judicial pero ofrecen la posibilidad del explicar el pasado, en aquéllos supuestos de imposibilidad de enjuiciamiento por crímenes masivos por falta de capacidad del sistema judicial o por una amnistía o para reforzar un futuro enjuicimiento.
A diferencia de los tribunales en general y de los tribunales internacionales, en particular en los que existen normas internacionales que disponen una estructura, miembros, atribuciones y normas procesales, las comisiones de la Verdad difieren de país en país.
En segundo término, el punto 5 del Memorándum de Entendimiento prevé que la Comision y las autoridades judiciales argentinas e iraníes se encontrarán en Teherán para proceder a interrogar a aquellas personas respecto de las cuales Interpol ha emitido una notificación roja. En general, las Comisiones sólo pueden entrevistar a cualquier persona que pueda proporcionar información pertinente; promover la cooperación de las autoridades públicas y realizar visitas sobre el terreno. Por ello, en el supuesto bajo análisis y sin perjuicio del alcance de las funciones y actividades de las Comisiones de la verdad en general, la información recopilada por estas comisiones puede ser de interés para los encargados de investigar casos para su enjuiciamiento, aun mientras la Comisión sigue funcionando o al finalizar su actividad. Por ello, suele decirse que una Comisión de la verdad es complementaria de la acción judicial y para que ello se cumpla debe disponerse de sistemas de comunicación entre la oficina del Fiscal y la comisión con el fin de examinar todas las cuestiones.
En tercer término, y aunque no es un tema menor, una vez ratificado el tratado de conformidad al procedimiento previsto en el punto 6 y comience su vigencia, frente a algún incumplimiento o violación, siempre cabe el instituto de la responsabilidad internacional. El punto 9 del Memorándum dispone que cualquier controversia sobre el alcance de sus términos sea resuelta por medio de consultas entre las Partes.