26. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO THOMAS

Dictamen de minoría presentado por el señor diputado en la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo por el que se declara la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 637/2013

Honorable Congreso de la Nación
Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
Ley 26.122
I
EXPTE. 0006 – JGM – 2013
DICTAMEN DE MINORÍA
RECHAZO
HONORABLES CÁMARAS:
La COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO (Ley 26.122) ha considerado el mensaje del Jefe de Gabinete de Ministros Número 303 de la fecha 7 de junio de 2013 por medio del cual se comunica el dictado del DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA (DNU) 637/2013, y se lo remite para consideración y dictamen de esta Comisión en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional y por los artículos 2, 10 y 19 de la ley 26.122.
Por los fundamentos que se exponen en el informe acompañado, y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente:
Proyecto de Resolución
EL SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN
R E S U E L V E N
1.- Declarar la invalidez del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 637 / 2013 por falta de adecuación a los requisitos sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado, todo ello de conformidad con lo establecido por el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional.
2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
De acuerdo a las disposiciones pertinentes este dictamen pasa directamente al Orden del Día
SALA DE COMISIÓN, 3 de julio de 2013
Honorable Congreso de la Nación
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II
EXPTE. 0006 – JGM – 2013
INFORME
HONORABLES CÁMARAS:
El rechazo del DNU propuesto en el Proyecto de Resolución, y motivo del informe, se funda en las razones y consideraciones siguientes:
1. CONSIDERACIONES GENERALES.
En primer lugar es preciso destacar que el decreto ha sido dictado invocando el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional, de acuerdo a las facultades conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por nuestra Carta Magna, corresponde a esta Comisión expedirse de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 99 inciso 3 CN.
Textualmente el artículo 99 de la Constitución Nacional dice: “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: ... 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.”
No caben dudas que el “presupuesto habilitante” para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia ha de ser la existencia de una situación de excepcionalidad, traducida en la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, con lo cual resulta forzoso concluir que la crisis política habilitante para el dictado de tales decretos ha de reflejarse y entenderse como una falta total de repuesta del Poder Legislativo ante una necesidad súbita e imperiosa de su intervención.
Por otra parte, será necesario que exista una “situación de grave riesgo social” que actúe como causa de justificación en sentido lato y que los “remedios” adoptados sean adecuados para atender a la misma, como que aquella situación haya hecho necesaria la
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III
creación de medidas súbitas. Por lo que no bastará una situación de crisis legislativa, sino que es preciso que esa crisis impida subsanar o atender con la inmediatez necesaria la situación de grave riesgo social, ante las circunstancias excepcionales que deben ser palmarias.
Recién cuando los indicadores sociales y de la realidad denotan la imperiosa necesidad de contar con un instrumento idóneo para paliar la situación (de “emergencia”), y siempre que no se invada materias vedadas, se darán las circunstancias habilitantes o la permisión constitucional, restando -lógicamente - el mesurado análisis de cada previsión contenida en el “decreto” para observar si el mentado “instrumento” legal aprueba o no el llamado “test de razonabilidad”, como cualquier otro decreto ordinario del Poder Ejecutivo o ley sancionada por el Congreso.
Respecto del rol que debe cumplir el Congreso en el tratamiento de un decreto de necesidad y urgencia (DNU) que llegare a su seno, es de someterlo a lo que en la doctrina se ha denominado “control político” del decreto.
Midón1 señala que verificar si un Decreto de Necesidad y Urgencia satisface el test de razonabilidad es una operación lógica que para el operador de la Constitución (Poder Judicial y/o Congreso) debe principiar por el examen de la necesariedad del acto, o sea la comprobación objetiva de que concurre el hecho habilitante tipificado por la Ley Fundamental. Esto es, la existencia de necesidad, mas la urgencia, mas los acontecimientos que impiden la deliberación del Congreso.
Habrá dos aspectos que el Congreso no podrá soslayar conforme la consagración constitucional: a) la necesidad de su intervención en la consideración de la norma de excepción, y b) su manifestación expresa sobre la validez o invalidez, ya que el artículo 82 de la Constitución Nacional excluye todo intento de considerar convalidado un DNU por el mero silencio.
1 MIDON, Mario A. R. Decretos de Necesidad y Urgencia en la Constitución Nacional y los ordenamientos provinciales. La Ley. 2001. Bs. As, p. 120.
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IV
2.- ANALISIS DEL DNU
2.1.- DECRETO 637/2013.-
Bs. As., 31/05/2013
Fecha de Publicación: B.O. 4/06/2013
VISTO el Expediente Nº 8.148/12 del Registro del MINISTERIO DE DEFENSA, las Leyes Nº 23.660 y Nº 23.661 y,
CONSIDERANDO:
Que los servicios de cobertura de la atención médico asistencial, de salud y sociales para el personal de las Fuerzas Armadas (EJERCITO ARGENTINO, ARMADA ARGENTINA y FUERZA AEREA ARGENTINA), de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y de la GENDARMERIA NACIONAL ARGENTINA son prestados en la actualidad por el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DEL EJERCITO (IOSE) —que también comprende al personal de la GENDARMERIA NACIONAL—, por la DIRECCION DE BIENESTAR DE LA ARMADA (DIBA) —que incluye al personal de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA— y por la DIRECCION DE BIENESTAR DEL PERSONAL DE LA FUERZA AEREA (DIBPFA).
Que la intervención del PODER EJECUTIVO NACIONAL adoptada a partir del año 2007, ante la situación de déficit financiero y operativo por el que atravesaban las Obras Sociales de las Fuerzas Armadas encaró, a través del MINISTERIO DE DEFENSA, diversas acciones con el objeto de analizar la situación y determinar sus causas, así como propiciar medidas tendientes a lograr el equilibrio en la ecuación ingresos-egresos y la optimización de los procesos prestacionales, dictando en dicho marco, la Resolución MD Nº 301/07.
Que las Obras Sociales señaladas se desempeñan bajo condiciones jurídicas distintas, el IOSE en un ente autárquico y la DIBA y la DIBPFA se encuentran incorporadas a la estructura de las Fuerzas, con escasa o nula articulación, tanto de sus servicios, como de su gestión. Ello a pesar de coincidir en su finalidad institucional y en el ámbito de la autoridad de aplicación, que es el MINISTERIO DE DEFENSA.
Que este funcionamiento simultáneo y, al mismo tiempo, independiente de los TRES (3) Organismos, es posible inferir los siguientes condicionantes:
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V
- Segmentación de la población que se agrupa en distintos padrones, sin posibilidad de opción de cambio (cautividad).
- Falta de racionalidad en la utilización de los recursos, promotor de ineficiencia operativa, por el mantenimiento de TRES (3) estructuras de administración con modalidades independientes de gestión.
- Inequidad en la cobertura, por diferencias en el catálogo de prestaciones y en las condiciones de accesibilidad, ya que cada Obra Social opera con Planes independientes.
- Fragmentación en la operación de recursos, que actúa dificultando la conformación y desarrollo de un modelo de gestión sistémico, como instrumento indispensable para una relación estructurada entre la población y las instituciones de servicios.
- Vulnerabilidad recurrente para el financiamiento.
Que por ello, se torna institucionalmente necesario contar con la instrumentación adecuada para enfrentar, de un modo integral, el cuadro de situación descripto, haciéndose imperioso adoptar medidas de saneamiento integral y unificado, tendientes a la normalización del acceso y ejercicio de un derecho tan importante como es el de la salud.
Que por lo tanto, resulta necesaria la creación de una única Obra Social, el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) con el objetivo de integrar a través de una Administración y modelo de gestión unificados, a la totalidad de la población (más de SEISCIENTOS MIL 600.000 beneficiarios) que hoy se encuentra bajo la cobertura de las TRES (3) Obras Sociales en el ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA. La integración, se corresponde con los siguientes objetivos específicos:
- Unificar el Padrón de beneficiarios adoptando criterios uniformes de afiliación, aportes y contribuciones.
- Unificar el Programa de Cobertura de servicios, en cuanto a sus prestaciones y modelo operativo.
- Racionalizar el gasto y optimizar el modelo de gestión, a través del funcionamiento de una estructura de Administración Central y Regional.
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VI
- Ponderar la orientación de los recursos destinados a las prestaciones de asistencia, disminuyendo la proporción que hoy se destina al proceso administrativo.
- Conformar una red de servicios integradora de los actuales, asegurando la distribución y accesibilidad equitativa en todo el país.
- Promover la relación del desempeño de los recursos prestacionales y tecnológicos del ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA (Hospitales) integrándolos como Establecimientos de referencia.
- A través del Fortalecimiento Institucional producto de la magnitud de la población bajo su responsabilidad y de los recursos resultantes de la fusión de los Organismos preexistentes, promover la formalización de acuerdos interinstitucionales, con Organismos de afinidad, con la finalidad de acreditar la referida fortaleza.
- Mejorar las condiciones, para el estudio del perfil epidemiológico de la población y la aplicación de Programas sanitarios y sociales de alto impacto entre los beneficiarios.
- Ocupar un espacio jerarquizado en el ámbito de las Instituciones del Sector Salud.
Que la unificación de dichas Obras Sociales dependientes de las Fuerzas Armadas se inspira en los postulados de la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554, que establece criterios de organización y eficiencia conjunta, unificándose las funciones, actividades y servicios cuya naturaleza no sea específica de una sola Fuerza, extendiendo este concepto a la actividad de las Obras Sociales.
Que la nueva Institución, será una Obra Social Estatal, con carácter de ente autárquico, incluida en el artículo 8° inciso c) de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156, bajo la fiscalización y control del MINISTERIO DE DEFENSA.
Que para su organización y funcionamiento se propone la centralización normativa y administrativa concentrando todo lo referente a políticas, normas, procedimientos, información, control y evaluación del sistema; y la descentralización operativa, a los efectos de lograr mayor y mejor articulación entre la Obra Social, las demandas de sus afiliados y las realidades locales, respetando la individualidad de cada afiliado y su lugar de residencia.
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VII
Que en cuanto a los aportes y contribuciones, la base de cálculo que se propone, contempla todos los conceptos que integran el haber.
Que asimismo, como el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) continuará prestando la cobertura de salud a los afiliados que dejen de estar en actividad, manteniendo el beneficiario su permanencia, el porcentaje de sus aportes y contribuciones, debe ser ingresado al IOSFA no resultando, en consecuencia, de aplicación, respecto del personal civil afiliado como titular a dicho Instituto, lo establecido en los incisos a), b), d) y e) del artículo 8° de la Ley Nº 19.032.
Que la oferta de la cobertura prestacional médico asistencial será cubierta por un Programa Integral de prestaciones que toma como base de referencia el catálogo de prestaciones del Programa Médico Obligatorio dispuesto por el MINISTERIO DE SALUD (Resolución Nº 201/02 y complementarias). El Programa, atenderá las particularidades epidemiológicas y las características estructurales de la población beneficiaria del IOSFA.
Que el Directorio de la nueva Obra Social se conformará con la representación de todos los afiliados, para que el origen de la afiliación o las diferentes características de la relación laboral, no influya en modo alguno en la toma de decisiones.
Que con el objeto de lograr un efectivo control de la gestión institucional, se dispondrá la creación de UNA (1) Unidad de Auditoría Interna conforme a lo establecido por la Ley Nº 24.156, de acuerdo con lo dispuesto en el Titulo VI de la misma.
Que además, se establece que la Reglamentación, fijará los plazos y modalidades para efectivizar la integración de la nueva Obra Social, realizar la transferencia patrimonial y de la totalidad de los recursos humanos de los organismos que se fusionan. Durante el período de transición, el MINISTERIO DE DEFENSA, designará a UN (1) Administrador responsable de llevar a cabo las acciones que requiera el proceso de unificación y ejecución de transferencias. Las actividades estarán sujetas al control de una sindicatura.
Que la particular naturaleza de la situación planteada y la urgencia requerida para su resolución, dificultan seguir los trámites ordinarios previstos en la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes, por lo que el PODER EJECUTIVO NACIONAL adopta la presente medida con carácter excepcional.
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VIII
Que la Ley Nº 26.122, regula el trámite y los alcances de la intervención del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION respecto de los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en virtud de lo dispuesto por el artículo 99 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL.
Que la citada ley determina, que la Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, así como elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, en el plazo de DIEZ (10) días hábiles.
Que el artículo 20 de la Ley Nº 26.122 prevé incluso que, en el supuesto que la Comisión Bicameral Permanente no eleve el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto, de conformidad con lo establecido en los artículos 99, incisos 3 y 82 de la CONSTITUCION NACIONAL.
Que, por su parte, el artículo 22 de la misma ley dispone que las Cámaras se pronuncien mediante sendas resoluciones y que el rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Carta Magna.
Que ha tomado intervención la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE DEFENSA.
Que la presente medida se dicta en uso de las facultades que otorga el artículo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCION NACIONAL y de los artículos 2°, 19 y 20 de la Ley Nº 26.122.
Por ello,
LA PRESIDENTA
DE LA NACION ARGENTINA
EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS
DECRETA:
INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA)
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IX
Artículo 1° — Creación. Créase, en el ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA, el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), por el que se integran los servicios de cobertura médico asistencial y sociales de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Seguridad unificando los preexistentes: el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DEL EJERCITO (IOSE), en el que se incluyen los servicios que éste brinda al personal de la GENDARMERIA NACIONAL ARGENTINA; la DIRECCION DE BIENESTAR DE LA ARMADA (DIBA), en la que se incluyen los servicios que ésta presta al personal de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y la DIRECCION DE BIENESTAR DEL PERSONAL DE LA FUERZA AEREA (DIBPFA).
Art. 2° — Naturaleza jurídica. Ámbito. Autoridad de Aplicación. El INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) desarrolla su acción, dentro de todo el territorio de la REPUBLICA ARGENTINA, como ente autárquico, con personería jurídica propia y legitimación procesal, con capacidad para actuar en el ámbito del Derecho Público y Privado, estando encuadrado dentro del régimen del inciso c) del artículo 8° de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156 y sus modificaciones, bajo la fiscalización y el control del MINISTERIO DE DEFENSA, el que se constituye como la Autoridad de Aplicación.
Art. 3° — De los Objetivos y Acciones Instrumentales. Son fines del IOSFA:
1. Garantizar la cobertura para la atención médico asistencial y social, a la totalidad de la población beneficiaria, mediante la formulación y operación de un Programa Integral de Prestaciones que incluya, tomando como base el perfil epidemiológico, acciones conducentes a la promoción, prevención, reparación y rehabilitación de la salud física, mental y social de dicha población.
2. Asegurar la vigencia de Normas Operativas y la elección de estrategias de aplicación a fin que, el acceso a la oferta de sus servicios alcance por igual, a toda la población de beneficiarios.
3. Organizar y operar un Sistema de Servicios de extensión nacional, adecuado en recursos, calidad y complejidad para atender las verdaderas necesidades de la población, sustentado por los siguientes principios:
- Integración institucional e instrumental de todos los recursos disponibles, pertenecientes a las organizaciones que, por el dictado del presente, conforman el IOSFA.
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X
- Articulación, mediante convenios con Prestadores Institucionales del ámbito público, privado y de la Seguridad Social, a los fines de cumplir con el Programa Integral de Prestaciones.
- Operar un modelo de atención, sustentado por la acreditación de los recursos tecnológicos, físicos y humanos.
4. Promover la vinculación formal del IOSFA, con Organismos nacionales e internacionales, con el objetivo de proveer a su fortalecimiento institucional.
5. Adecuar el funcionamiento del IOSFA, a través de la instalación de su Administración Central y Dependencias Regionales, como ámbitos aptos para la formulación y, según el caso, la elaboración de instrumentos normativos necesarios para la gestión, supervisión y control de su desempeño.
Art. 4° — De la Política Nacional. Rol del Estado. Las actividades a desarrollar por el IOSFA, responderán a los enunciados de la Política Nacional de Salud, por lo cual, el Estado Nacional será responsable de su formulación y de la dirección estratégica general del Sector ejerciendo, a su vez, acciones de fiscalización y control para garantizar el cumplimiento de sus funciones.
TITULO II
DE LA POBLACION BENEFICIARIA
Art. 5° — Afiliados titulares. Son afiliados titulares del IOSFA:
a) El personal militar en actividad de las Fuerzas Armadas.
b) El personal civil que se desempeña en relación de dependencia en las Fuerzas Armadas.
c) El personal militar en actividad de la GENDARMERIA NACIONAL ARGENTINA y el personal policial en actividad de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA.
d) El personal civil que se desempeña en relación de dependencia con las Fuerzas de Seguridad mencionadas en el inciso anterior.
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XI
e) El personal civil que se desempeña en relación de dependencia en el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA).
f) El personal civil que se desempeña en relación de dependencia en otros entes empleadores que, a la fecha de creación del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), sean afiliados titulares obligatorios de los organismos preexistentes mencionados en el artículo 1°.
g) Los titulares de retiros y pensiones de las Fuerzas Armadas, de la GENDARMERIA NACIONAL ARGENTINA y de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA.
h) El personal civil jubilado y los pensionados de los organismos mencionados en los incisos anteriores.
Art. 6° — Categorización. A los fines de su categorización, los afiliados contemplados en los incisos a) a f) del Artículo 5°, adquieren el carácter de “obligatorios”, y aquellos contemplados en los incisos g) y h), del referido Artículo se considerarán “voluntarios”.
Art. 7° — Beneficiarios incorporados al afiliado titular. Son beneficiarios incorporados al afiliado titular, los integrantes del grupo familiar primario de los titulares mencionados en el artículo 5° del presente.
Se considera que forman parte del grupo familiar primario del titular:
a) El cónyuge y los hijos solteros menores de VEINTIUN (21) años, no emancipados por habilitación de edad o ejercicio de actividad profesional, comercial o laboral. Se equipara al cónyuge, a la o el conviviente que no tenga otra cobertura de Obra Social de cualquier jurisdicción, que se encuentre a cargo del titular, acreditado dicho extremo por información sumaria judicial, excepto que tengan hijos reconocidos por ambos.
b) Los hijos discapacitados, a cargo del afiliado titular, son beneficiarios sin límite de edad y mientras dure la incapacidad.
c) Los hijos solteros mayores de VEINTIUN (21) años y hasta los VEINTICINCO (25) años inclusive, que estén a exclusivo cargo del afiliado titular, conservan la cobertura si acreditan estar desarrollando estudios en Instituciones de enseñanza oficial públicas o privadas reconocidas por la autoridad educativa de la jurisdicción.
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XII
d) Los hijos menores de VEINTIUN (21) años del cónyuge y los menores cuya guarda y tutela haya sido acordada por autoridad judicial o administrativa.
En todos los casos en que los beneficiarios incorporados al afiliado titular tengan una cobertura otorgada por alguno de los agentes incluidos en el Sistema Nacional del Seguro de Salud, serán excluidos de la cobertura del IOSFA.
Art. 8° — Afiliados adherentes. Podrán incorporarse como afiliados adherentes al INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), las personas que, perteneciendo al grupo familiar de algún titular, no posean cobertura de salud y cumplan con las condiciones, cuota de afiliación y aranceles que se fijen en el Régimen de Adherentes del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS
ARMADAS (IOSFA). Dicho Régimen, aprobado por el Directorio, determinará los requisitos de incorporación, baja, renuncia y reincorporación. Pasados TRES (3) años desde la publicación del presente, el Directorio podrá extender el ingreso de adherentes a otros grupos poblacionales.
TITULO III
DEL FINANCIAMIENTO
Art. 9° — Composición de los recursos. Los recursos del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) se componen de:
a) Los aportes personales fijados, con aprobación del Directorio y ratificados por Resolución del MINISTRO DE DEFENSA, de los haberes que perciban los afiliados titulares obligatorios mencionados en el artículo 5°, incisos a), b), c), d), e) y f).
b) Las contribuciones patronales, fijadas por Decreto del PODER EJECUTIVO, de los haberes que perciban los afiliados titulares obligatorios mencionados en el artículo 5°, incisos a), b), c), d), e) y f).
El porcentaje de aportes y contribuciones establecido en los incisos anteriores se calcula sobre el sueldo, las asignaciones básicas, adicionales, suplementos generales, suplementos particulares, bonificaciones, incentivos y sueldo anual complementario que percibiera el afiliado titular obligatorio, así como cualquier otra asignación o suplemento que por otras disposiciones legales correspondan a ese personal o que en el futuro se creen, con
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XIII
exclusión de las correspondientes a asignaciones familiares y compensaciones por gastos efectivamente realizados.
c) Los aportes fijados, con aprobación del Directorio y ratificados por Resolución del MINISTRO DE DEFENSA, sobre los haberes brutos de retiros, jubilaciones y pensiones que perciban los afiliados titulares mencionados en el Artículo 5°, incisos g) y h), con exclusión de los correspondientes a asignaciones familiares.
d) El monto de aportes fijados por aprobación del Directorio, para los afiliados titulares mencionados en el Artículo 5°, inciso g), que perciban haberes reducidos.
e) Las cuotas de afiliación y aranceles que paguen los afiliados adherentes que se incorporen al INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) con arreglo a lo previsto en el artículo 8°.
f) Los recursos provenientes de coseguros y de prestaciones de otros servicios de cualquier naturaleza a terceros o afiliados.
g) Los ingresos producidos por la venta y renta de activos del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA).
h) Los recursos que anualmente fije la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para su funcionamiento.
i) Legados, donaciones y otras liberalidades con que fuere beneficiado el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA).
j) Todo otro aporte de cualquier naturaleza que apruebe la autoridad de aplicación del presente.
Art. 10. — Gastos en Salud, Administrativos y en Prestaciones Sociales. El INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) destinará, como mínimo, el OCHENTA POR CIENTO (80%) de la totalidad de sus recursos a la prestación de los servicios de atención de la salud a la que hacen referencia los artículos 11, 12, 13 y 14 de la presente norma. Destinará, para sus gastos administrativos, hasta un OCHO POR CIENTO (8%) de sus recursos brutos y podrá destinar, hasta un DOCE POR CIENTO (12%) de sus recursos brutos, a otras prestaciones sociales.
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XIV
TITULO IV
PRESTACIONES DE SALUD
Art. 11. — Programa Médico Asistencial. Todos los afiliados al IOSFA gozarán, igualitariamente, de los beneficios de un Programa Integral de Prestaciones médico asistenciales y de salud, cuyo acceso quedará garantizado por procedimientos normativos y una red de servicios institucionales propios y contratados, que operarán en todo el ámbito nacional.
Art. 12. — Elaboración. La elaboración del Programa citado en el artículo anterior, el catálogo de prestaciones, así como la modalidad de acceso, serán definidos por la Administración del IOSFA y requerirán, para su implementación, de la aprobación del Directorio.
Art. 13. — Articulación con el PROGRAMA MEDICO OBLIGATORIO del MINISTERIO DE SALUD. Para el diseño del Programa Integral de Prestaciones del IOSFA, se tendrá como base de referencia el catálogo de prestaciones del Programa Médico Obligatorio (Resoluciones Nros. 201/02, 310/04 y 1991/05 del MINISTERIO DE SALUD y complementarias).
Art. 14. — Modalidades de Atención. La Administración del IOSFA, queda facultada para adicionar nuevas prácticas y adaptar y/o formular estrategias para el bienestar social, acordes con el perfil de la población beneficiaria y cuya incorporación deberá fundamentarse por Resoluciones del Directorio y contar con financiamiento y acreditación de prestadores para el acceso de los afiliados.
TITULO V
DE LA ADMINISTRACION
Art. 15. — Administración Central. Directorio A los efectos de la aplicación de los fines del IOSFA, créase la Administración Central, que será conducida por un Directorio integrado por:
- UN (1) representante del MINISTERIO DE DEFENSA, que será su Presidente.
- DIEZ (10) vocales: TRES (3) a propuesta del JEFE DEL ESTADO MAYOR GENERAL DEL EJERCITO; DOS (2) a propuesta del JEFE DEL ESTADO MAYOR GENERAL DE LA ARMADA; UNO
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XV
(1) a propuesta del JEFE DEL ESTADO MAYOR GENERAL DE LA FUERZA AEREA; UNO (1) a propuesta del DIRECTOR NACIONAL DE LA GENDARMERIA NACIONAL; UNO (1) a propuesta del PREFECTO NACIONAL NAVAL; UNO (1) a propuesta del personal civil de las FUERZAS ARMADAS del ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA y UNO (1) a propuesta del personal civil de la GENDARMERIA NACIONAL y de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA del ámbito del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
Art. 16. — Designación y Permanencia. Los miembros del Directorio serán designados por Resolución del Ministro de Defensa. La reglamentación establecerá la modalidad, mediante la cual, la nominación de los representantes será puesta a consideración del Ministro. Todos los miembros del Directorio, durarán CUATRO (4) años en sus cargos. Podrán renovar sus mandatos si se mantiene, al finalizar los mismos, la propuesta que dio lugar a su designación.
Para el cumplimiento de sus funciones deberán contar con formación, competencia e idoneidad acreditadas en materias relacionadas con los fines del presente.
Art. 17. — Representantes Suplentes. Por cada representante en el Directorio, corresponderá la designación de un suplente, que reemplazará al titular con las mismas atribuciones, en caso de dimisión o ausencia justificada, en la forma y por las causales que se indiquen en la reglamentación. La designación de los Representantes Suplentes, lo será simultáneamente con la del miembro titular.
Art. 18. — Limitaciones. El Directorio del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) no podrá delegar, ceder o de algún modo transferir a terceros las funciones de conducción, administración, planificación, evaluación y control que se le asignan por el presente.
Art. 19. — Atribuciones del Presidente. Corresponde al Presidente del Directorio del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA):
1.- Ejercer la representación legal del Instituto.
2.- Decidir con su voto, en el caso de hallarse igualados los votos de los restantes integrantes del Directorio presentes en la sesión.
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XVI
3.- Realizar por sí todos los actos que fueren necesarios para la normal y continua gestión del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), llevando al Directorio las cuestiones que someterá al mismo, elaborando el Orden del Día de las reuniones del Cuerpo.
Art. 20. — Facultades del Directorio. Corresponde al Directorio del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA):
1.- Formular el Reglamento Interno de funcionamiento.
2.- Formular la estructura orgánico funcional de la Administración Central del IOSFA y de sus áreas dependientes.
3.- Entender en la fijación del valor del régimen arancelario de aportes para cada categoría de beneficiarios y someterlo a consideración del Ministro de Defensa.
4.- Entender en la definición, planificación y desarrollo del proceso de formulación de acciones para la implementación de los Programas de atención médico asistenciales y de salud del IOSFA, en concordancia con los lineamientos de la Política Nacional y a los fines del presente Decreto.
5.- Aprobar el Programa Integral de Prestaciones y los Programas prestacionales complementarios, el Reglamento de Servicios y el Régimen de Adherentes.
6.- Aprobar la creación e instalación de Dependencias Jurisdiccionales o Regionales, con el fin de descentralizar acciones operativas que faciliten la relación entre los beneficiarios y los prestadores.
7.- Concretar acuerdos intersectoriales del ámbito sanitario y social, a los fines de fortalecer y garantizar la función prestacional, en coincidencia con la Política Nacional en la materia.
8.- Promover acuerdos de orden institucional en el ámbito del Sector Salud nacional e internacional.
9.- Fortalecer la relación con los Recursos Asistenciales que dependen de las Direcciones Generales de Salud de las Fuerzas Armadas, bajo dependencia del MINISTERIO DE DEFENSA, mediante la designación e incorporación, a las Estructuras de Conducción de los
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Hospitales Centrales, de un funcionario médico, acreditado en Administración de Salud, con el nivel de Director Asociado, sin funciones ejecutivas sobre el desempeño hospitalario y cuyas atribuciones se detallarán en la reglamentación que se dicte.
10.- Aprobar las normas para las contrataciones de bienes y servicios y de personal que realice el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA).
11.- Aprobar el presupuesto del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) y elevarlo al MINISTERIO DE DEFENSA.
12.- Aprobar la Memoria y Balance General anual del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) y elevarlos a consideración del MINISTERIO DE DEFENSA para su posterior remisión al MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS.
13.- Aprobar las contrataciones y fijar las políticas necesarias para dar cumplimiento a las prestaciones de salud, según las reglamentaciones vigentes a esos fines, controlando el cumplimiento de los programas adoptados.
14.- Definir las políticas de inversiones de recursos excedentes.
15.- Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles de toda naturaleza, requiriendo previamente, para los inmuebles, autorización al MINISTERIO DE DEFENSA.
16.- Presentar un informe de gestión anual al MINISTERIO DE DEFENSA.
17.- Ejercer toda otra atribución que le otorgue la Autoridad de Aplicación.
Art. 21. — Sede. La Administración Central del IOSFA tendrá su sede en LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, en el ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA.
Art. 22. — Fiscalización. El INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), está sujeto al control y auditoría de una Unidad de Auditoría Interna, de conformidad con lo que establece el Título VI de la citada Ley Nº 24.156. Será competente, en las tareas de fiscalización, la intervención de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.
La Unidad de Auditoría Interna, estará facultada a realizar auditorías periódicas y deberá brindar toda la información y colaboración que le requiera el MINISTERIO DE DEFENSA, a través de la dependencia que se establezca, con el objeto, alcance y frecuencia que la reglamentación determine.
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Art. 23. — Incompatibilidades. Los integrantes del Directorio y de la Unidad de Auditoría Interna, y el personal del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), están sujetos a las mismas disposiciones sobre incompatibilidad que rigen para los agentes de la Administración Pública Nacional. No podrán mantener relación, vinculación directa o indirecta con prestadores, efectores o terceras personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que mantengan relación contractual con el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA).
TITULO VI
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Art. 24. — Integración Institucional. La integración en el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) de los servicios de las Fuerzas Armadas mencionados en el Artículo 1°, se efectiviza, con arreglo al presente, mediante la unificación de los mismos, de sus administraciones, de sus patrimonios, propios o afectados a su funcionamiento, y la transferencia de su personal dependiente. Tal integración será implementada por la Autoridad de Aplicación.
Art. 25. — Plazos. La Reglamentación establecerá el plazo, a contar desde la publicación del presente, para la integración del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) en sus niveles directivos, administrativos y de personal, así como para la consolidación de los activos y pasivos de los organismos preexistentes que son objeto de unificación. Dicho plazo será concordante con la integración de sus prestaciones.
Dentro del mismo lapso, se deberá transferir el dominio de los bienes inmuebles y muebles registrables propios o afectados al funcionamiento de las entidades sujetas a unificación, a favor del Instituto que se crea.
Art. 26. — Período de transición. El PODER EJECUTIVO NACIONAL determinará los inmuebles cuya transferencia se requiere para el cumplimiento de los servicios del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) y determinará aquellos que se excluyen de la transferencia, dentro del ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA. Previo a esta formalidad, se requerirá la intervención y dictamen de la AGENCIA DE ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO, conforme su competencia (Decreto Nº 1382/12, artículo 17).
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XIX
El MINISTRO DE DEFENSA designará UN (1) Administrador que será responsable, hasta la constitución efectiva del Directorio del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), de las acciones de la transición en el proceso de unificación que se dispone y de la ejecución de las transferencias necesarias a tal fin. Dicho Administrador ejercerá las facultades contempladas en el presente, para el Directorio del Instituto y su Presidente.
La SINDICATURA GENERAL DE LA NACION designará UN (1) síndico a los efectos del control y la auditoría del proceso de transición.
Art. 27. — Transferencia del personal. En el plazo referido en el artículo 25, se deberá transferir al IOSFA, la totalidad del personal civil que integra el distributivo de cargos de las subjurisdicciones correspondientes a las Fuerzas Armadas y que se desempeña, a la fecha de entrada en vigencia del presente, en los servicios sociales, citados en el artículo 1°.
El personal civil pasará a depender del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), conservando sus respectivas situaciones de revista y de empleo, hasta su reencasillamiento en el Instituto que se crea por el presente. El Jefe de Gabinete de Ministros aprobará la nómina de los agentes a transferir de los organismos involucrados al mencionado Instituto.
En el mismo plazo, se debe transferir al INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), de conformidad con lo que disponga la reglamentación, la totalidad del personal que, con distintos regímenes contractuales, se desempeña actualmente en los servicios citados en el artículo 1°.
Art. 28. — Personal militar. El personal militar que se encuentre prestando servicios en la actualidad en los servicios citados en el artículo 1°, así como el que se asigne en el futuro en el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), revistará en comisión de servicios con destino en el mencionado Instituto.
Art. 29. — Gastos en salud y administrativos. En atención a lo establecido en el presente Título sobre la transferencia patrimonial y de personal, el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) tiene un plazo de CINCO (5) años de publicado el presente Decreto, para adaptarse en forma gradual y progresiva a lo establecido en el artículo 10.
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TITULO VII
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Art. 30. — Disolución, Liquidación y supresión de los organismos preexistentes. Dispónese la disolución y liquidación del INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DEL EJERCITO (IOSE), la que se efectivizará mediante la transferencia de la totalidad de sus activos y pasivos y de la totalidad de su personal al INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA), con la salvedad de lo mencionado en el artículo 25.
El PODER EJECUTIVO NACIONAL dispondrá la supresión de las responsabilidades primarias y acciones asignadas a la DIRECCION DE BIENESTAR DE LA ARMADA (DIBA) y a la DIRECCION DE BIENESTAR DEL PERSONAL DE LA FUERZA AEREA (DIBPFA), relacionadas con la promoción, prevención y prestación de la salud y de carácter social, transfiriendo previamente al INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) los activos, pasivos, recursos materiales y la totalidad del personal a ellas afectados.
Art. 31. — Unificación de contribuciones y aportes. El personal civil comprendido en el artículo 5° no resultará alcanzado por las previsiones de los incisos a), b), d) y e), del artículo 8° de la Ley Nº 19.032.
Art. 32. — Exención impositiva. El INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) está exento del pago de impuestos, tasas y contribuciones nacionales.
Se invita a las Provincias y a la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, a disponer medidas exentivas similares dentro de sus respectivas jurisdicciones.
TITULO VIII
DISPOSICIONES FINALES
Art. 33. — Derogación. Derógase, sin perjuicio de la efectivización del proceso de unificación de los servicios sociales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad involucrados en la presente norma y de la disolución y supresión de los mismos, el texto único del artículo 5° de la Ley Nº 12.913, reemplazado por la Ley Nº 18.683.
Art. 34. — La presente medida entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Boletín Oficial.
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Art. 35. — Dése cuenta a la Comisión Bicameral Permanente del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION.
Art. 36. — Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. —
FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Juan M. Abal Medina. — Aníbal F. Randazzo. — Hernán G. Lorenzino. — Norberto G. Yauhar. — Julio M. De Vido. — Julio C. Alak. — Carlos A. Tomada. — Alicia M. Kirchner. — Juan L. Manzur. — Carlos E. Meyer. — Arturo A. Puricelli.
Es menester analizar si el DNU trascripto cumple con los requisitos formales y sustanciales para su emisión exigidos por la norma constitucional.
2.2.- RAZONES FORMALES.
El decreto de Necesidad y Urgencia, objeto de análisis, desde el punto de vista formal reúne y cumplimenta a nuestro entender los requisitos exigidos por la C.N.
A saber:
 Cuenta con el acuerdo general de ministros, la refrendata de ellos y del Jefe de Gabinete previstos como requisitos formales.
 Cuenta con la mayoría (totalidad) del cuerpo ministerial, también previsto por la doctrina como requisito formal.
 El decreto ha sido presentado dentro del plazo previsto que el Jefe de Gabinete tiene para hacerlo.
 La Comisión Bicameral ha verificado que el DNU ha sido publicado en el boletín oficial.
2.3.- REQUISITOS SUSTANCIALES.
Del citado Artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional surge un principio general y una excepción, que analizaremos a continuación:
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 Principio general: “... El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo...”.
 Excepción: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”.
La norma nos habla de “estado de necesidad”. Entendemos que se refiere a aquél caracterizado por un perfil fáctico (urgente necesidad) y por otro de carácter institucional (imposibilidad de recurrir a los trámites ordinarios para la sanción de las leyes).
En este sentido es clarificador el criterio de la Corte en el caso “Verrocchi”2 que [...] “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.”
Resumiendo, para que el presidente pueda hacer uso de esta atribución exclusiva y excepcional que posee para dictar DNU, deben reunirse primeramente los siguientes requisitos: 1) concurrencia de circunstancias excepcionales que hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes, 2) que el objeto de la pretensión, la necesidad y la urgencia, no pueda satisfacerse por ley, y 3) que no se trate sobre las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.
En consecuencia, siendo el principio constitucional general la prohibición de legislar por parte del Ejecutivo, y no la excepción, corresponde aplicar un criterio restrictivo cuando se
2 Fallos 322: 1726, considerando 9 párrafo 1
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trata de juzgar la validez de decretos de necesidad y urgencia dictados por dicho Poder3.
Sometiendo a esta prueba (test) de constitucionalidad al DNU 637/2013 remitido a la Comisión Bicameral Permanente para su consideración, advertimos que no reúne los requisitos sustanciales exigidos por la Carta Magna.
Véase que de los fundamentos invocados, se advierte que se intenta justificar el uso de una facultad excepcional - dictado de decretos de necesidad y urgencia - con argumentos que no cumplimentan los requisitos para la legítima utilización de dicha facultad.
Es así, que como fundamento principal el Decreto alega:
(…)Que la intervención del PODER EJECUTIVO NACIONAL adoptada a partir del año 2007, ante la situación de déficit financiero y operativo por el que atravesaban las Obras Sociales de las Fuerzas Armadas encaró, a través del MINISTERIO DE DEFENSA, diversas acciones con el objeto de analizar la situación y determinar sus causas, así como propiciar medidas tendientes a lograr el equilibrio en la ecuación ingresos-egresos y la optimización de los procesos prestacionales, dictando en dicho marco, la Resolución MD Nº 301/07 (…)”
(…) Que las Obras Sociales señaladas se desempeñan bajo condiciones jurídicas distintas, el IOSE en un ente autárquico y la DIBA y la DIBPFA se encuentran incorporadas a la estructura de las Fuerzas, con escasa o nula articulación, tanto de sus servicios, como de su gestión. Ello a pesar de coincidir en su finalidad institucional y en el ámbito de la autoridad de aplicación, que es el MINISTERIO DE DEFENSA (…)
(…)Que por ello, se torna institucionalmente necesario contar con la instrumentación adecuada para enfrentar, de un modo integral, el cuadro de situación descripto, haciéndose imperioso adoptar medidas de saneamiento integral y unificado, tendientes a la normalización del acceso y ejercicio de un derecho tan importante como es el de la salud (…)
3 Fallos, 322-1726, considerando 7°; en igual sentido: BADENI, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, tomo II, La Ley, 2004, Bs. As., p. 1259.
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(…) Que por lo tanto, resulta necesaria la creación de una única Obra Social, el INSTITUTO DE OBRA SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS (IOSFA) con el objetivo de integrar a través de una Administración y modelo de gestión unificados, a la totalidad de la población (más de SEISCIENTOS MIL 600.000 beneficiarios) que hoy se encuentra bajo la cobertura de las TRES (3) Obras Sociales en el ámbito del MINISTERIO DE DEFENSA. (…)
(…) Que la particular naturaleza de la situación planteada y la urgencia requerida para su resolución, dificultan seguir los trámites ordinarios previstos en la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes, por lo que el PODER EJECUTIVO NACIONAL adopta la presente medida con carácter excepcional (…)
De los argumentos planteados en el DNU se desprende que no existe un presupuesto habilitante para el dictado de esta norma de excepción ya que desde un primer momento se plantea la necesidad de un “cambio institucional” que implica una mejor articulación entre las prestaciones pero de ninguna manera se plantea una situación de urgencia. Históricamente las Fuerzas Armadas han funcionado con este sistema de obras sociales y, si es necesario un cambio, es menester que este sea debatido en el ámbito que corresponde, el Congreso de la Nación, a través de un proyecto de ley, con los plazos que implica el normal funcionamiento del Congreso, tal cual sucede en la actualidad. Estamos entonces ante el abuso de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo, que constituye una de las mayores fuentes de distorsión del principio de separación de poderes
Como fundamento de la medida se deben descartar los criterios de mera conveniencia, ajenos a circunstancias de extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
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3.- CONCLUSION. Las implicaciones de este DNU demuestran que el objetivo de perfeccionar el funcionamiento de las obras sociales de las Fuerzas Armadas se torna secundario para el Gobierno nacional. No existe ningún tipo de argumento que explique de manera racional y consistente la necesidad de aplicar una medida de carácter excepcional para la supuesta normalización las obras sociales. El flamante Instituto de Obra Social de las Fuerzas Armadas (IOSFA) pasará a controlar 720 millones de pesos a partir de la unificación de la Obra Social del Ejército (IOSE), la Dirección de Bienestar de la Armada (DIBA) y la Dirección de Bienestar del Personal de la Fuerza Aérea (Dibpfa). La población afectada por dicha medida se encuentra en el orden de las 600.000 personas, incluyendo las familias del personal militar. Las supuestas dificultades financieras y operativas esgrimidas en los argumentos del presente DNU, no encuentra su consecuente solución en la unificación de las obras sociales. El déficit operacional provine de causas estructurales, tal como es el atraso de años en los haberes básicos en las Fuerzas Armadas y en las Fuerzas de Seguridad y la proliferación del pago de sumas no remunerativas. En este sentido, existen casos en los que más del 50 % de la remuneración se componen de suplementos no remunerativos. Esta situación se vuelve relevante ya que las variaciones van por la vía no remunerativa mientras que los haberes quedaron prácticamente congelados durante años. La cuota social para las prestaciones de salud se debitaban de un porcentaje fijo sobre esos haberes. Mientras tanto, los insumos y tratamientos médicos aumentaban. Eso generó una crisis de financiamiento difícil de sostener, con la consecuente ineficacia del servicio. Se trata de una responsabilidad que le compete exclusivamente al Gobierno como instrumentador de las políticas estatales que no han hecho otra cosa que aumentar las diferencias entre lo percibido en haberes y los suplementos no remunerativos que en casos llegó a alcanzar la proporción de 30% – 70%.
En este sentido es relevante el Fallo Zanotti, de abril del 2012, emitido por la Corte Suprema y que fue producto de un recurso presentado por el Gobierno. En esa oportunidad, la Corte modificó un fallo anterior propio de un año atrás (Fallo Salas) y ordenó a reajustar los haberes de los activos y retirados de las Fuerzas Armadas y de Seguridad en una proporción
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menor a lo que había resuelto en marzo de 2011. En esa resolución, se estableció que los aumentos no remunerativos de 2005 a 2009 otorgados por el Gobierno se deberían aplicar sólo sobre el haber mensual y no sobre el sueldo bruto, evitando así que queden contemplados la antigüedad y los adicionales. Y que debían calcularse sobre el sueldo vigente en 2005 y no sobre el acumulado de cada año para evitar una “indebida repotenciación de los aumentos otorgados”. Esta situación no solucionó de ninguna manera el problema salarial, sólo equilibró en alguna medida la percepción de haberes y suplementos pero los mantuvo lejos de los valores correctos. Sin percibir los fondos adecuados, cualquier sistema de obra social fracasará. Esto imposibilita desde un primer momento la concreción de una estructura normalizada, tal cual pretende el Gobierno con este DNU. Es muy alta aún la percepción de suplementos no remunerativos en los sueldos.
El problema, entonces, radica en una cuestión estructural. Proviene de hace años. La simple unificación no solucionará las apremiantes necesidades que tienen las Fuerzas Armadas en materia de obras sociales y diversas cuestiones salariales. Si bien es cierto que a través del Decreto 1307/2012 se mejoraron algunos aspectos de la situación de la Prefectura y la Gendarmería en cuanto a los haberes y los suplementos, no ocurrió lo mismo con las Fuerzas Armadas quienes siguen con el antiguo régimen. La asfixia financiera en la que se encuentran las obras sociales no son fruto de una causa repentina. Son producto de una errónea política salarial que llevó al actual estado de situación. El decreto 1307/2012 no hizo más que evidenciar esta situación. Fue un remedio demasiado tardío para paliar una enfermedad terminal como fue la desactualización de haberes que sufrieron tanto las Fuerzas de Seguridad como las Fuerzas Armadas durante años. Es decir, las recomposiciones salariales dadas como sumas fijas no remunerativas operaron en contra de la recaudación social de las Obras sociales porque la cuota se descontaba sobre el haber.
Sólo la inversión constante, la planificación estratégica y la actualización de las remuneraciones para todos los participantes podrán equilibrar la situación. De lo contrario sólo contribuirá a engrosar más las arcas estatales, añadiéndole una fuente de financiamiento más, dejando en segundo plano la solución de los verdaderos problemas. Y lo peor es que el problema se seguirá sucediendo mientras se mantengan altos valores de informalidad.
El déficit en la prestación de los servicios no es producto de la dispersión de las obras sociales sino del paupérrimo financiamiento que estas obtuvieron por parte del Estado que no
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realizó los aportes que debería debido al congelamiento de los haberes y la magnificación de los suplementos. Tal situación ha llevado a que muchos afiliados, a los que cuya situación económica se lo permite, opten por obras sociales privadas. Sin embargo, a pesar de las bajas, el sistema no logró repuntar. Existen, por otra parte, antecedentes sobre la utilización de los recursos de las obras sociales y los recursos previsionales controlados por el Gobierno que ponen en duda el destino operativo de los fondos. Recientemente, el Gobierno emitió 1200 millones de pesos de deuda para financiarse. Dichos títulos fueron comprados en una parte por el Fondo de Garantía de Sustentabilidad Social (900 millones) y otra parte por el Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros y Pensiones Militares (300 millones).
En tanto, un dato no menos importante a tener en cuenta es la marcada animosidad que ha tenido esta gestión gubernamental hacia las Fuerzas Armadas. Basta con mencionar el destrato discursivo y la estigmatización social que han recibido por parte de representantes del Gobierno Nacional, desconociendo cualquier tipo de proceder de las Fuerzas Armadas, tal como ocurrió con los últimos cambios en las cúpulas militares. Muchos fueron pasados a retiro obligatorio, con la deshonra que este tipo de baja conlleva, en vez de haber sido pasados a un retiro efectivo. El hecho de que se tratara de un cambio administrativo, es decir, que no procedió de un mal desempeño de funciones, no ameritaba semejante acción. Por esa razón consideramos que, antes de propiciar una modificación en la superficie de la pirámide, que sería la prestación de las obras sociales, lo que urge es realizar cambios en la base de la misma, es decir, en las remuneraciones que perciben las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad. De lo contrario, será imposible lograr una solución plausible al conflicto y esta modificación, que es objeto del presente DNU, sólo contribuirá a obrar cambios superficiales sin ningún tipo de impacto real entre los beneficiarios. El Decreto 637/2013 pareciera ser una norma lejana a los intereses de los sujetos que dice contemplar. Aquí se han puesto las necesidades gubernamentales por encima de las de las instituciones y sus integrantes, soslayando las apremiantes reformas en materia salarial y estructural que se deben implementar.
De ninguna manera una visión unilateral de la problemática y la consecuente aplicación de la solución puede tener un resultado satisfactorio. Para ese fin existe el Congreso de la Nación y la elaboración de proyectos de ley que puedan contemplar las distintas posiciones
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que, llevadas a un consenso, puedan aportar una salida satisfactoria para las partes y con alcances de largo plazo.
Por ello, por los argumentos recientemente expuestos, sumado a las objeciones formales donde fundamentamos que el presente Decreto de Necesidad y Urgencia sometido a examen no cumple los requisitos sustanciales exigidos por la Carta Magna, es que, a fin de ejercer un debido control, ésta Comisión Bicameral Permanente no puede convalidar el dictado del mismo y en consecuencia proponemos declarar su invalidez.