12. INSERCIÓN SOLICITADA POR LA SEÑORA DIPUTADA CONTI

Fundamentos del apoyo de la señora diputada al dictamen de mayoría de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Legislación General en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo sobre responsabilidad del Estado

Venimos por el presente a informar el dictamen de mayoría respecto del proyecto 009-PE-2013, iniciado en esta Cámara de Diputados, con modificaciones a los artículos tercero, séptimo, noveno y décimo, tendientes a aclarar, mejorar la redacción en base a la finalidad de la norma especial pretendida.

FUNDAMENTO GENERAL

1.- La responsabilidad patrimonial del Estado es uno de los principios cardinales del Estado Constitucional de Derecho vigente en la República.

El Estado de derecho contemporáneo reposa sobre los siguientes principios: división de los poderes; legalidad; reserva de ley; elección popular de los gobernantes y representantes; periodicidad de los mandatos públicos; creación del derecho por la participación de los gobernados; publicidad de los actos de gobierno; derechos fundamentales inalienables que protejan la libertad y la autonomía de la persona; constitución de un Poder Judicial independiente del poder político para la protección de los derechos.
Más modernamente se señala que responsabilidad del Estado, fundada en el principio de dignidad humana, es también una pieza capital, un verdadero principio basilar del Estado constitucional de derecho que está llamado a proteger a la persona, a sus bienes y a sus derechos.
Abandonada por completo la teoría de la inmunidad soberana como sustento de la infalibilidad estatal y, por ende, de su irresponsabilidad, la doctrina no exhibe uniformidad a la hora de exponer el fundamento de la responsabilidad del Estado.
Así, no son pocos los que proclaman que el fundamento de la responsabilidad estatal reside en la justicia y en la equidad.
Otros proponen los principios de solidaridad, legalidad o, lisa y llanamente, la idea de bien común.
Hay quienes explican este instituto a través de la teoría del sacrificio especial, de la expropiación, del enriquecimiento sin causa, del derecho de propiedad y de la igualdad ante las cargas públicas.
Más allá de la inexcusable parcela de verdad que encierra cada una de las tesis enunciadas, pensamos que el cimiento sobre el que se apoya la responsabilidad estatal en el Estado constitucional social de derecho, reside en primer lugar, en el principio de dignidad humana.
En efecto: el principio de dignidad humana y la inescindible nota de alteridad jurídica que él acarrea, justifican incluir a la responsabilidad estatal dentro del elenco de principios basilares del Estado constitucional social de derecho contemporáneo.
Es que el derecho a obtener una reparación de un daño no sólo concierne a la protección de los derechos de propiedad e igualdad. Hace también, en primerísimo lugar, al efectivo y previsible respeto y protección que se le debe dispensar a las dimensiones física, psíquica y moral de la persona y de todas las personas.

2. En el orden nacional, el proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado está llamado a cubrir un vacío legislativo. Se pasaría de un régimen primordialmente jurisprudencial a otro de carácter legal.
En la Argentina no existe una regulación normativa orgánica de la responsabilidad del Estado. Salvo algunas normas aisladas – como el art. 130 de la ley 24.156 - lo concreto es que el régimen jurídico de la responsabilidad estatal se sustenta, básicamente, en la jurisprudencia de la Corte Federal labrada en torno del art. 1.112 del Código Civil .

3.- El proyecto de ley asume como presupuesto que la responsabilidad patrimonial del Estado es una materia que incumbe al derecho administrativo y, por tanto, es de carácter local.
El régimen (jurisprudencial) de la responsabilidad del Estado vigente en nuestro país exhibe dos notas particulares: la autonomía y su carácter esencialmente local.

A estas notas particulares se les agregan la impronta esencialmente objetiva – así, v.gr., en los supuestos de actividad estatal ilegítima se enjuicia la adecuada prestación del servicio, mas no la conducta de los agentes -y el carácter directa de la responsabilidad estatal (así, aún cuando la falta sea derivada del hecho de los agentes, existe una imputación directa al titular del servicio ).

Esas dos notas iniciales –autonomía y carácter local - aparecen en la doctrina de la CSJN .

En su actual composición, la CSJN sostiene que la responsabilidad del Estado “corresponde al campo del derecho administrativo”. Y agrega, respaldándose en las autorizadas opiniones de Marienhoff y Fiorini, que la responsabilidad estatal “encuentra su fundamento en principios extraños a los propios del derecho privado”.

En ese mismo pronunciamiento, el Tribunal destaca que ese supuesto es de resorte exclusivo de los gobiernos locales, de conformidad con lo dispuesto por el art. 121 y concordantes de la Constitución Nacional.

Va de suyo que en la fuente doctrinal de esa posición gravitó la decisión adoptada por el Tribunal de Conflictos francés en el célebre arret “Blanco”.
En esta decisión –que tenía en miras deslindar competencias entre la justicia ordinaria y el Consejo de Estado- el Tribunal de Conflictos puntualiza que la responsabilidad en que pueda incurrir el Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de las personas que emplea en un servicio público no puede estar regida por los principios establecidos por el Código Civil para las relaciones de particular a particular. Y más adelante añade: la responsabilidad (del Estado) tiene sus reglas especiales que varían en función de las necesidades del servicio y de la necesidad de conciliar los derechos del Estado y los derechos de los particulares .

4.- Se contribuye a la seguridad jurídica en tanto y en cuanto dará previsibilidad a las bases normativas que rige el responder patrimonial del Estado
El proyecto, de convertirse en ley, permitirá concretar, en el plano legislativo, uno de los principios cardinales sobre los que se sustenta el Estado constitucional social de derecho, la responsabilidad del Estado.
Se consagra la doble autonomía de la responsabilidad estatal, según lo sostiene el Alto Tribunal nacional.
De un lado, el cuerpo normativo proyectado establece que la responsabilidad del Estado queda sometida a principios, estándares y reglas propias y particulares. Se asume que los estándares de aquélla residen en principios de justicia distributiva, que son a su vez los mismos que sustentan las relaciones entre las prerrogativas estatales y las garantías (sustanciales y adjetivas) de los particulares.
Por cierto asumir que la responsabilidad del Estado goza de autonomía jurídica, científica, legislativa y hasta pedagógica con respecto a la civil, significa tan solo afirmar que el régimen jurídico del responder estatal está sujeto a los criterios específicos y propios del derecho público y que éstos guardan preeminencia sobre cualquier otro. Así, por ejemplo, la responsabilidad derivada de la actividad normativa legítima de las autoridades públicas (leyes, reglamentos) como también la revocación de un acto administrativo regular por razones de interés público, son cuestiones de derecho público complejas que reciben solución justa desde el derecho administrativo y pero que sólo muy forzadamente podrán encontrar respuesta adecuada en las normas de la responsabilidad civil. Al respecto, basta recordar las afirmaciones de la Corte en “Motor Once” . Iguales o mayores dificultades hallaremos al momento de configurar el supuesto de hecho que genera indemnizabilidad por omisión ilegítima del Estado. Va de suyo que las soluciones que frente a estos supuestos puede brindar el derecho civil no encajan satisfactoriamente con los principios de justicia distributiva que gobiernan al derecho administrativo.
De otro lado, el proyecto en consonancia con el art. 121 de la CN -y según lo dejó claramente expresado la CSJN en “Barreto”-, al invitar a las provincias y a la CABA a adherir a esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos, reconoce que la responsabilidad estatal se regirá por el derecho nacional o local, según corresponda. De este modo la norma propuesta enfatiza el carácter local del derecho administrativo y se adecua a la distribución de competencia que programa el documento constitucional.
De este modo la norma propuesta enfatiza el carácter local del derecho administrativo y se adecua a la distribución de competencia que programa el documento constitucional.
En este orden se ha señalado, con razón, que el enfoque iusprivatista de la responsabilidad del Estado olvida que según el régimen federal adoptado por el art. 1° de la Constitución Nacional, el derecho administrativo argentino es de carácter local y nacional, de lo cual se deriva la facultad de las provincias para regular la responsabilidad estatal
Ciertamente, las previsiones normativas estructurales del ordenamiento privado se podrán aplicar solo analógicamente - esto es, adaptándolas a las normas, estándares y principios del derecho público -, solamente cuando no existan normas específicas regulatorias de la responsabilidad del Estado. En tal caso, como dice la propia Corte Federal en “Barreto”, se deberá tener en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica de que se trate.

La técnica de analogía fue utilizada por la CSJN en “Ganadera Los Lagos S.A.”, de 1941 . Casi sesenta años más tarde, en “Organización Coordinadora Argentina SA c/ Secretaría de Inteligencia del Estado , el Tribunal sostuvo que la pertinencia de tal analogía resulta desde todo punto de vista innecesaria cuando la propia ley administrativa regula directamente los hechos materia del caso.

BASE DOCTRINARIA QUE SUSTENTA EL PROYECTO DE LEY

• Dictamen del ex Procurador del Tesoro, Dr. Ernesto Marcer
Señala que: “El proyecto sigue en un todo la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Justicia de la Nación, en materia de responsabilidad estatal y la legislación vigente… constituye una reglamentación razonable que tiene en cuenta tanto las características especiales del actuación del Estado, ajenas al derecho privado y exclusivas del derecho público, equilibrando el interés general con los derechos particulares que puedan afectados.”
Al examinar la posición asumida por los especialistas en derecho civil – en cuanto consideran que la responsabilidad del Estado debe estar reglada por normas del derecho civil, como así también que las provincias no podrían legislar sobre esa materia- el profesor Dr. Marcer dice: “ Evidentemente, estas posturas no se ajustan a nuestro ordenamiento jurídico ni a la jurisprudencia de nuestra Corte… por lo tanto opino que los artículos del proyecto en estudio reflejan en un todo las decisiones de nuestro Alto Tribunal y son consecuentes con la doctrina mayoritaria…”.
• Posición de Autores Nacionales
Reiriz, María Graciela (en Responsabilidad del Estado, “Jornadas de derecho Administrativo, organizadas por Universidad Austral”, en 1996.)
“El carácter local del derecho administrativo en nuestro sistema federal conlleva la existencia de regímenes locales de responsabilidad de las provincias y de sus funcionarios públicos…El codificador no advirtió que el Congreso Nacional carecía de competencias delegadas por las provincias para regular cuestiones de derecho administrativo que es local.”
Vanossi, Jorge R. (en los fundamentos de su proyecto de ley de “Bases sobre responsabilidad del Estado”, presentado en 2006).
Dice el autor del proyecto: “Una de las dificultades que se plantean es por la tendencia jurisprudencial a buscar soluciones en el ámbito del derecho civil. Y ocurre que, si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas, la materia de responsabilidad del Estado por su actuación en el ámbito del derecho público pertenece al derecho administrativo, que en principio es provincial (Art.121 CN).”
Hutchinson (“La exclusión del Proyecto de Código Civil de la Responsabilidad del Estado por hechos y actos administrativos”)
“La Responsabilidad del Estado es una institución típicamente Iuspublicistica y ninguna duda cabe respecto de que la actividad realizada por los distintos órganos estatales, cuando se despliega en el ámbito del derecho público, debe regirse por sus normas y principios. Así lo ha reconocido ahora la Corte Suprema en el caso “Barreto”…Las provincias pueden dictar normas tendientes a establecer su propio régimen al cual estará sometido el deber estatal de reparar y al hacerlo, deberán adecuar sus prescripciones a los principios y normas superiores que consagran directivas especificas en tal sentido… No existiendo normas locales que regulen integralmente la materia las acciones entabladas contra el Estado, sólo por vía analógica podría admitirse que fuesen juzgadas por las normas que sobre responsabilidad están contenidas en el Código Civil. Aunque, hoy, con la incorporación de los Tratados de Derechos Humanos (V.gr. art. 10 de la Convención Americana de DDHH), además de los principios constitucionales ni siquiera ello es necesario.”
Cassagne (“Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial proyectado”).
El artículo 1.764 del proyecto de Código establece “Las disposiciones de este título no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria”.
Sobre este artículo el autor sostiene que: “El precepto sólo impide la aplicación de las prescripciones del Código Civil en forma directa o subsidiaria, pero admite a “contrario sensu” la analogía, lo que es algo radicalmente diverso. Por otra parte, (…) es la concepción que siguió la Corte en sus precedentes, especialmente a partir del caso “Los Lagos”.
El artículo 1.765 del proyecto de Código Civil establece “La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda”.
Sobre el artículo el autor afirma: “Lejos de constituir una novedad implica la adopción de un criterio legislativo que tiene anclaje en doctrina tradicional del derecho administrativo y en la jurisprudencia de la Corte.”
Barra (“La Responsabilidad del Estado en el Proyecto del nuevo Código Civil”) Sobre las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo nacional al proyecto de Código Civil y Comercial en materia de responsabilidad del estado el autor sostiene:
“Considero que esta modificación de la versión original de reforma es acertada en teoría…que la demora en sancionar las normas locales en la materia generaría un vacío, el vacío que podría producirse…debería ser colmado con el recurso de la analogía con el régimen general del derecho privado (el art. 1.764 no la prohíbe)… lo ideal sería que junto con la sanción del nuevo Código Civil, se sancionara, también una ley diversa, el régimen de responsabilidad de derecho público el que seguramente sería seguido por las provincias… es sin duda acertado reconocer la autonomía, la sustantividad propia del régimen de derecho público en materia de responsabilidad extracontractual. Al así hacerlo su consecuencia lógica será el reconocimiento de la jurisdicción local…en el campo del derecho público la obligación de responder del “sector público” es de su propia naturaleza, salvo que una norma de orden público, por una razón de justicia general, lo excluya total o parcialmente.”

• Derecho Comparado
Tanto en el derecho europeo como en el latinoamericano de raíz romanista, la regulación de la responsabilidad del Estado se rige por previsiones normativas específicas, propias del derecho público, diferenciadas del Código Civil.
En el reino de España la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio está expresamente regulada en el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (ley 30/1992) (esta ley, es el correlato de nuestra Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, LNPA).
Las disposiciones sobre responsabilidad estatal estarán comprendidas en los artículos 139 a 145. Allí se contemplan los principios generales de la responsabilidad administrativa; la determinación de la indemnización; el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial (que podrá ser de oficio o a petición de parte) y la responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la administración.
En México, en el 2004 se sancionó un cuerpo normativo especifico: la “Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado”. Se establece que la responsabilidad extracontractual del Estado es objetiva y directa. Esta ley tiene como objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes sin la obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La norma aclara que actividad administrativa irregular es aquella que cause daños a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación.
En Ecuador la responsabilidad de las administraciones públicas está contemplada en los artículos 130 a 134 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, de 2002. Allí se prevé que para ser efectiva la responsabilidad patrimonial de la administración, los particulares exigirán directamente a la administración las indemnizaciones por daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio o por el funcionamiento de los servicios públicos.

BASE JURISPRUDENCIAL QUE SUSTENTAN EL PROYECTO DE LEY

ARTICULO 1º. – Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que la actividad o inactividad le produzca a los bienes o derechos de las personas.
La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria. La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
El objeto de la ley es regular la responsabilidad patrimonial del Estado nacida tanto de la actividad, como de su inactividad.
La locución “actividad” comprende tanto la actuación formal (leyes, reglamentos y actos administrativos) como la no formal (v.gr. vías de hecho administrativa). En igual sentido se debe interpretar la voz “inactividad”.
Este artículo primero enuncia las dos notas que particularizan a la responsabilidad estatal desde “Vadell” (1984) en adelante: el carácter objetivo y directo.
Su tercer párrafo expresamente establece que las disposiciones del Código Civil no se aplican a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria. Ello no obsta a que, de corresponder, se realicen adaptaciones, por vía analógica, impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia del derecho administrativo (Fallos 190: 142; 310:1578; 321:174, entre otros.). Claro está, la analogía resulta desde todo punto de vista innecesaria cuando la propia ley administrativa regula directamente los hechos materia del caso. (Fallos 321:174).
Se excluyen a las sanciones pecuniarias disuasivas del ámbito de la responsabilidad del Estado, ello así pues, para alcanzar esos fines, existen otros instrumentos idóneos jurídicos alternativos menos gravosos para la comunidad.
A partir del caso “Vadell” (1984) la responsabilidad estatal, en la doctrina de la CSJN, es objetiva y directa
• Fallo “Carballo de Pochat , Violeta Sandra Lucía C/ ANSES s/ daños y perjuicios” (8.10.2013), en especial considerando 9º, segundo párrafo: “En efecto, la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éste, el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas (Fallos: 321:1124; 330:2748 y 333:1623).”

• Fallos “Bea” (333:1623) , Considerando 10: “Que con respecto al recaudo de falta de servicio, esta Corte ha dicho que quien contrae la obligación de prestar un servicio público, lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, y es responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su ejecución irregular (Fallos 312:1656; 315:1892, 1902; 316:2136; 320:266; 325:1277; 328:4175 y 329:3065).
“Esta idea objetiva de la falta de servicio –por acción o por omisión- encuentra su fundamento en la aplicación del art. 1.112 del Código Civil y traduce una responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público ‘Securfin S.A. c/Santa Fe, Provincia de’, (Fallos: 330:3447) que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1.113 del Código Civil (Fallos: 306:2030). En efecto, no se trata de una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éste, el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas (Fallos: 312:1656; 317:1921; 321:1124 y 330:2748).”

• Fallos “Morrow de Albanesi” (Fallos 333:1404), Considerandos 8º y 9º: “8º. Que, tal como lo ha señalado esta Corte en el precedente “Mosca” (Fallos: 330:563), en la misma línea que había desarrollado “Zacarías” (Fallos: 321:1124), la responsabilidad extracontractual del Estado por el hecho de sus agentes no es indirecta ni basada en la culpabilidad. Por el contrario, cuando se trata de un servicio público que el Estado presta a la comunidad, aquél responde directamente por la falta de una regular prestación. Y es que, aunque la falta sea derivada del hecho de los agentes, existe una imputación directa al titular del servicio. Es decir, la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éste, el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas (ver considerando 6º). Esta idea objetiva de la falta de servicio –por hechos u omisiones- encuentra su fundamento en la aplicación del artículo 1.112 del Código Civil y no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al artículo 1.113 del Código Civil (Fallos: 306:2030 y 331:1690, entre otros.
“9º) Que esa responsabilidad directa basada en la falta de servicio y definida por esta Corte como una violación o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular, entraña una apreciación en concreto que toma en cuenta la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño. Dicho con otras palabras, no se trata de un juicio sobre la conducta de los agentes sino sobre la prestación del servicio y, por ello, la responsabilidad involucrada no es subjetiva, sino objetiva (Fallos: 321:1124 y 330:563, considerando 7º).”

• Fallos 330:563 (Mosca), considerando 6º, segundo y tercer párrafo.
• Fallos 321:1124 (Zacarías), considerando 6º, segundo párrafo.

ARTICULO 2º - Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos:
a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial;
b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien el Estado no debe responder.

Se prescribe cuáles son los factores que suprimen (total o parcialmente) la relación de causalidad y que, por ende, eximen al Estado de responsabilidad. Se contemplan el caso fortuito o fuerza mayor y el hecho ajeno, sea del propio damnificado como de un tercero por quien no se debe responder.
Quien postula una pretensión reparatoria frente a las autoridades públicas tiene una carga procesal insustituible: deberá demostrar el encadenamiento fáctico que conecta el daño directo, cierto y probado, con una actuación específica imputable a un órgano del Estado.
En algunos supuestos dicha vinculación causal no se produce por cuanto se verifican situaciones que interrumpen el nexo de causalidad. A diferencia del concurso causal (concausa propiamente dicha), en la que solamente opera una disminución de los efectos de un hecho antecedente, existen otras situaciones en las que la causa ajena suprime la relación causal.
Técnicamente se las denomina eximentes o causales de exoneración de la responsabilidad. La existencia de una causa ajena, debidamente demostrada, libera al presunto responsable.
En el ámbito de la responsabilidad del Estado por actividad ilegítima, la jurisprudencia ha admitido que, en supuestos de pluralidad de causas, el Estado responde si coparticipó en el supuesto de hecho que generó el daño.
El régimen jurisprudencial de la responsabilidad del Estado vigente en la actualidad admite que la interferencia de causas extrañas pueden operar como causales totales o parciales de exoneración.
En estos supuestos, la causa material del menoscabo se desplaza hacia otro u otros centros de imputación. Las situaciones susceptibles de interrumpir el nexo causal son: el hecho de la propia víctima, de un tercero extraño o el caso fortuito. Todos ellos fueron incluidos en el art. 2° de este dictamen.
Caso fortuito. El caso fortuito y la fuerza mayor constituyen factores extraños con aptitud para provocar la interrupción del nexo de causalidad entre la conducta del demandado y el daño . Son un obstáculo para la indemnización del damnificado . Se configura cuando condiciones inevitables e imprevisibles desvían la cadena de causalidad o imposibilitan la atribución fáctica del resultado al agente. El casus determina la ausencia de responsabilidad por defecto del nexo causal.
Hecho de la víctima. La propia conducta del damnificado se puede convertir en causa exclusiva o concausa del daño.
Si la conducta de la víctima tiene solo incidencia parcial en la producción del resultado, en tal caso habrá un supuesto de concurso causal o concausa que determinará la reducción del monto indemnizatorio.
Para que el hecho de la víctima interrumpa totalmente el nexo causal debe haber sido causa adecuada y exclusiva del daño.
Ciertamente, la falta de relación causal destruye el presupuesto de la autoría y provoca la ausencia total o parcial de responsabilidad
En el ámbito de la responsabilidad estatal la jurisprudencia registra distintos pronunciamientos que merecen ser destacados.
Así, en Gómez, sentencia del 30-6-98, la CSJN eximió de responsabilidad a la Administración tras advertir que no hubo relación de causalidad directa e inmediata entre el procedimiento legítimo llevado a cabo por el agente oficial y el daño sufrido por el actor. El daño invocado reconoce como única causa relevante el hecho de la propia víctima, que en lugar de detenerse ante el aviso policial pretendió resistirse provocando el enfrentamiento policial que derivó en un disparo del agente que impactó en la espalda del actor produciéndole una lesión gravísima.
Se observa así un supuesto de eximición total de responsabilidad por acto de la víctima, determinante de una ruptura del nexo causal.
En “Ramos” , si bien estaba acreditado el perjuicio - daño síquico de la demandante por la muerte de su hijo- el Alto Tribunal desestimó el reclamo por ese rubro por cuanto el evento no era atribuible a la falta de servicio de la autoridad administrativa. Se sostuvo que el origen de la muerte era imputable a la imprudencia de la propia víctima que se arrojó al río en un balneario de provincia de Córdoba en una época en que no está legalmente previsto la presencia bañeros (el hecho acaeció en noviembre y la norma se obligaba al municipio a proveer bañeros desde diciembre). En este caso estamos frente a la ruptura del nexo causal por el hecho de la víctima.
En igual sentido puede verse “Figueroa” , (la causa generadora del daño cuya reparación persigue la actora, no es atribuible sino a hechos que son imputables por las autoridades estatutarias del Banco Iguazú).
En “Odol” , el actor inicia una acción tendiente a la reparación de daños y perjuicios sufridos por la demora injustificada de la Administración de expedirse sobre un pedido de autorización para trasladar a los precios de venta la incidencia de los impuestos internos. Dijo la CSJN: el hecho que causa daño a la persona que lo sufre sino por una falta imputable a ella, no impone responsabilidad alguna. En este pronunciamiento se observa una doble incidencia de la causa extraña. En primer lugar, el actor al no interpelar en los términos del art. 10 LNPA, se privó de utilizar los remedios legales que la ley ponía en sus manos. De ese modo consintió la supuesta demora de la Administración en pronunciarse. Tal circunstancia tornaba irrazonable el pedido de reparación de daños, por cuanto la demora fue tácitamente aceptada. En segundo lugar, si los costos aumentaron ello no se debió a la incidencia que tuvo el pago de los impuestos internos, sino a los aumentos registrados por los insumos utilizados por el fabricante de los productos. Por ello, el Tribunal sostuvo que no existía vínculo de conexidad entre la causa invocada por la actora como originante del daño y éste.
Hecho de un tercero extraño. El responsable presunto –demandado- también se puede liberar demostrando que el daño ha sido causado por un tercero extraño. En tal supuesto la atribución material del menoscabo se desplaza hacia el tercero, que es en definitiva el sujeto en relación con el cual se podrá efectuar la imputación subjetiva u objetiva.
Un supuesto de hecho extraño de un tercero que exime de responsabilidad acaeció en la causa “Cohen”, CSJN, sentencia del 30 de mayo de 2006 y también aparece con claridad en “P. de F. v. Laboratorios Huilén y otros” El tribunal consideró que el daño resultaba exclusivamente atribuible a la conducta del laboratorio que produjo el propóleo contaminado y no al Estado. Se destacó que el poder de policía sanitaria estaba legalmente definido de modo genérico y no se identificaba con una garantía absoluta de privar de todo daño a los ciudadanos, derivado de la acción de terceros.
Cabe recordar que el hecho del tercero no se presume siendo una carga del demandado demostrar su incidencia en el nexo causal.

ARTICULO 3º - Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad e inactividad ilegítima:
a) Daño cierto, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal
c) relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. La omisión solo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.

En cuanto atañe a la responsabilidad por actividad ilegítima del Estado, se tuvo en consideración que la Corte Suprema de Justicia de la Nación - en su actual integración- sostiene que la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilícita debe reunir los siguientes requisitos:

a) el Estado debe incurrir en una falta de servicio (art. 1.112 del Código Civil) por acción u omisión (algunos fallos del Tribunal aluden a la ejecución irregular del servicio );
b) la actora debe haber sufrido un daño cierto ; y,
c) debe existir una relación de causalidad entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue .

Todos estos requisitos han sido incluidos en el artículo 3° del dictamen.
En la doctrina del tribunal, el daño es entendido como una lesión a una situación jurídica protegida. (Fallos 317:1531).
Se establece que el daño resarcible deber ser cierto, (no hipotético, potencial o conjetural), |debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero.
Las consecuencias dañosas resarcibles deben guardar un nexo adecuado de causalidad con la actividad o inactividad estatal que produjo el daño.
La falta de servicio es definida por la Corte federal como “una violación o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular”.
Según lo sostuvo en “Zacarías” (Fallos 321:1124) y “Mosca”( 330:563, considerando 6º) para determinar la concurrencia de ese elemento es necesario apreciar en concreto: la naturaleza de la actividad; los medios de que dispone el servicio; el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.
En lo que atañe a la falta de servicio por omisión, la CSJN puntualiza con énfasis que se debe “distinguir entre los casos de omisiones a mandatos expresos y determinados en una regla de derecho, en los que puede identificarse una clara falta del servicio, de aquellos otros casos en los que el Estado está obligado a cumplir una serie de objetivos fijados por la ley sólo de un modo general e indeterminado, como propósitos a lograr en la mejor medida posible”. Y agrega: “La determinación de la responsabilidad civil del Estado por omisión de mandatos jurídicos indeterminados debe ser motivo de un juicio estricto y basado en la ponderación de los bienes jurídicos protegidos y las consecuencias generalizables de la decisión a tomar”(Fallos 330:563, “Mosca”; en el mismo sentido “P. de F. v. Laboratorios Huilén y otros” del 20-10-2009 y “Carballo de Pochat , Violeta Sandra Lucía C/ ANSES s/ daños y perjuicios” del 8-10-2013).
Doctrinalmente se afirma que la falta de servicio se configura por el funcionamiento defectuoso del servicio, el cual se aprecia de acuerdo a las leyes y reglamentos que reglan el funcionamiento. También se señala que esta figura comprende el incumplimiento de las obligaciones legales o administrativas. Básicamente se alude a un defectuoso o irregular funcionamiento del servicio.
La jurisprudencia reiteradamente señala al referirse a la falta de servicio que quien contrae la obligación de prestar un servicio público lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el final para el que ha sido establecido y es responsable por los perjuicios causados por su incumplimiento o su ejecución irregular (Fallos: 306:2030 “Vadell”; 320:1571 “Terrabón”)
El nexo de causalidad conecta y anuda un resultado dañoso a una actuación –positiva o negativa- de un órgano estatal, encuadrable en alguno de los factores objetivos de atribución (v.gr. falta de servicio o sacrificio especial).
La relación de causalidad en la responsabilidad del Estado tiene doble función: además de vincular y unir el resultado dañoso con el hecho antecedente, fija y, a la vez, limita el alcance de las consecuencias que, en cada caso, corresponde imputar al factum lesivo a los fines de la reparación.
En lo relativo a causación, la norma proyectada adopta la teoría de la causalidad adecuada. En este punto, se siguió a la jurisprudencia de la CSJN (“P. de F. v. Laboratorios Huilén y otros” ; “Román” . “Germade, vda. de Rebollo” ; “Deoca” , “Kasdorf” , “Roque Reymundo e Hijos c/ Pcia. de San Luis” , “Cohen” , entre otros).
En otros supuestos, aun sin mencionar a la teoría de la causalidad adecuada, la CSJN directamente alude a ella al adoptar como estándar “el grado de previsibilidad del daño, conforme a la capacidad razonable de prever el curso normal y ordinario de las cosas” o al nexo de causalidad jurídicamente relevante .
En “P. de F. v. Laboratorios Huilén y otros” -pretensión reparatoria promovida por la esposa de una persona fallecida por la ingesta de un producto denominado propóleo que poseía altas concentraciones de dietilengliecol y que fuera elaborado por un laboratorio privado- el Alto Tribunal, con remisión a los fundamentos del dictamen de la procuradora fiscal, sostuvo que no se verificaba la adecuada relación causal entre el daño ocasionado y su imputación al Estado por supuesta inobservancia de la policía sanitaria puesto que el perjuicio resultaba exclusivamente atribuible a la conducta del laboratorio. En esta causa se rechazó la demanda sustentada en la falta de servicio por omisión. Se sostuvo, en lo que atañe a ese caso, que el poder de policía sanitaria estaba legalmente definido de modo genérico y no se identificaba con una garantía absoluta de privar de todo daño a los ciudadanos, derivado de la acción de terceros.
En “Román” la Corte alude a la exigencia de demostrar la idoneidad de los hechos y actos como factor causal en la producción de los perjuicios.
En “Germade, vda. de Rebollo” , se rechaza la acción de daños porque no se ha acreditado la necesaria relación causal entre el fallecimiento del esposo de la reclamante y los hechos que supuestamente comprometerían la responsabilidad del Estado.
En “Deoca” , la CSJN sostuvo que la entrega en propiedad del sable a un militar retirado como parte de su uniforme no hacía imputable al Estado del hecho dañoso por cuanto dicha entrega no es la causa adecuada del delito de homicidio, según el curso natural y ordinario de las cosas, asignándole el carácter de consecuencia remota, por la cual el Estado no debe responder .
En “Kasdorf” , se sostuvo que el perjuicio es la consecuencia inmediata y necesaria de la actividad desplegada por una provincia que obró de manera idónea para producirlo (art. 901 CC).
También se aplica este criterio en “Roque Reymundo e Hijos c/ Pcia. de San Luis” . El desvío hacia un camino que estaba en deficientes condiciones, en abstracto, era normal y ordinariamente idóneo para producir accidentes como la destrucción de una carga de cosas frágiles, como vidrios.
En “Cohen” la CSJN sostuvo que quien alega responsabilidad del Estado por falta de servicio, debe individualizar del modo más claro y concreto posible cuál es la actividad de los órganos estatales que reputa como irregular, como también su idoneidad para producir los perjuicios cuyo resarcimiento se reclama .
En “Friar”, sentencia del 26 de septiembre de 2006, el Alto Tribunal asevera que la responsabilidad por falta de servicio exige: a) examinar cada uno de los actos y conductas que se le impugnan al Estado Nacional desde el punto de vista de su legitimidad y 2°) examinar la aptitud de cada uno de los actos para constituirse en factor causal del daño cuyo resarcimiento se reclama.
La relación de causalidad debe ser demostrada por quien la alega. El dictamen del proyecto, no autoriza que se la presuma. En tal sentido se sigue la doctrina del Alto Tribunal federal la que a su vez se proyecta en los fallos de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital .
Así, en “Denenberg” (el actor, médico neonatólogo que prestaba servicios en un hospital provincial, accionó contra la provincia de Buenos Aires por haber contraído hepatitis C, alegando que ello fue producto de su trabajo en el nosocomio). El voto de la mayoría consideró que debía rechazarse la demanda pues no era posible establecer con suficiente certeza el nexo de causalidad requerido para atribuir a la demandada la responsabilidad que se pretende, si de las pruebas aportadas solo surge una posibilidad de contagio pero no hay hechos o circunstancias que permitan establecer aquel nexo. Se afirmó que no existían pruebas del nexo causal requerido pues no existían constancias de que pacientes portadores de la enfermedad hubiesen ingresado al sector donde se desempeñaba el actor. Se concluyó así que el daño no le es imputable a la Administración pues este proviene de una causa extraña.
En este pronunciamiento del Tribunal se observa que la relación de causalidad se la debe acreditar “con suficiente certeza”. A su vez, se sostiene que corresponde al postulante de la pretensión reparatoria asumir esa carga procesal. Esta es posición predominante .
El criterio que exige individualizar y probar del modo más concreto posible el ejercicio irregular de la función –falta de servicio- y la relación causal aparece también en otros pronunciamientos del Alto Tribunal.
Así sucede en “Marieta Marmetal” y “González” . Sostuvo allí la CSJN: ni en la situación reglada por el art. 1.112 ni en la prevista por el art. 1113, 1° parte del Código Civil cabe invertir el onus probandi en perjuicio de la demandada.
En “Zonas Francas Santa Cruz S.A. el Tribunal recordó el principio procesal según el cual quien invoca ciertos hechos como fundamento de su pretensión tiene la carga de acreditarlos (artículo 377 CPCCN). Y luego enfatizó: si no logra cumplir con esa carga mediante la actividad probatoria desarrollada durante el juicio, corre el riesgo de que su reclamo sea denegado.
En suma: el régimen jurisprudencial de la responsabilidad estatal vigente en nuestro país no admite la presunción de causalidad. La relación de causalidad exige no solo alegar sino aportar pruebas concluyentes que permitan establecer que entre la conducta estatal y el daño existe, con suficiente certeza, vínculo causal.

ARTICULO 4º - Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.

El dato caracterizante de la responsabilidad por actividad lícita reside en su factor de atribución. Para que proceda la responsabilidad estatal por su actividad legítima deben concurrir los siguientes requisitos : a) daño: perjuicio patrimonial cierto y actual, entendida como una lesión a una situación jurídica protegida; b) relación de causalidad; c) imputabilidad jurídica del daño al Estado: la atribuibilidad de la conducta al Estado se basa en la relación orgánica, en consideración de que sus agentes son órganos de aquél y no representantes ni mandatarios; d) ausencia del deber jurídico de soportar el daño (Julio R. Comadira puntualizaba que el particular tiene, sin embargo, la obligación de soportar la conducta dañosa del Estado, más no el perjuicio que de ella se deriva); e) sacrificio especial, entendido como el verdadero factor de atribución. La especialidad del daño se debe referir al sufrimiento del perjuicio de manera desigual y desproporcionada respecto del conjunto local; un sacrificio superior al exigible igualitariamente a raíz de la vida en comunidad .

En cuanto a la relación de causalidad en la responsabilidad por actividad legítima del Estado, el proyecto consideró que el Alto Tribunal exige acreditar una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparación se persigue sin intervención extraña que pudiera influir en el nexo causal (Fallos 312:2022, “Ledesma”).
En “El Jacaranda S.A.”, sentencia del 28 de julio de 2005, el voto de la mayoría sostuvo que en el campo de la actividad lícita, es decir, cuando se trata de resarcir daños causados por actos inspirados en el interés colectivo, en el interés general, los jueces deben actuar con suma prudencia. A tal efecto se deberá verificar: i) que los daños “efectivamente” se han producido; ii) que ellos sean una consecuencia directa e inmediata del obrar del Estado (doctrina 310:2824); puntualizándose luego que es necesario acreditar la existencia de una relación directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparación se persigue.
El proyecto adopta los criterios precedentes en el entendimiento que:
• Relación directa de causa a efecto se refiere a las consecuencias que se producen por sí mismas, sin requerirse la intermediación de otro acto o hecho para producir efectos.
• Relación inmediata de causa a efecto concierne a aquellas consecuencias que acostumbran a suceder según el curso natural y ordinario de las cosas. Subyace la idea de previsibilidad.
• Relación exclusiva indica que la responsabilidad estatal por actividad legítima nacerá si el daño es producto únicamente del acto estatal que origina el sacrificio especial. Se descarta la imputación estatal por actividad legítima cuando ésta concurra con una multiplicidad de factores causales. Este supuesto de responsabilidad es incompatible con toda posible concurrencia o coparticipación causal.

ARTICULO 5º - La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional y en ningún caso procederá la reparación del lucro cesante.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la Administración; sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ni ganancias hipotéticas.
La actividad judicial legítima del Estado no es indemnizable.

En cuanto al alcance de la reparación por actividad lícita del Estado, el art. 5° del proyecto adoptó la postura asumida por la Corte federal en Fallos: 195:66. (“Laplacette”), 293:317, 301:403 (“Cantón”), 301:1051, 310:943, 32:659 (“Motor Once”) y 328:2654 (voto Dra. Highton).
La solución adoptada, en tanto excluye el lucro cesante, mantiene la línea trazada por la Ley de Expropiaciones (art. 10), a la vez que guarda congruencia con otras previsiones normativas que regulan el responder por la actividad legítima del Estado, como por ejemplo el art. 12 inc. d, del Decreto 1023/01; art. 26 de la ley 25.344 y 11 de la ley 25.453.
Al respecto vale recordar que en "Cantón" la CSJN consideró que ante la falta de normas expresas sobre la responsabilidad del Estado por los perjuicios causados por el accionar legítimo de la Administración se debe atender al modo de responder establecido en instituciones análogas (expropiación), "no siendo procedentes las (normas) propias de derecho común relativas a la responsabilidad civil" (v. cons. 8°).
En “Motor Once” el Tribunal sostuvo que la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de derecho privado porque ante el Estado actuando conforme a derecho, fallan todos los preceptos sobre actos ilícitos. La solución solo puede deducirse de los principios del derecho público (en igual sentido se expidió el Dr. Fayt en el considerando 18 de su voto en “Juncalán” ).
El Proyecto prestó particular atención al voto de la Dra. Highton en el caso “El Jacarandá” (Fallos 328:2654). Allí se sostiene:
“Que ante la ausencia de una solución normativa singularizada para este tipo de responsabilidad estatal (por actuación legítima del Estado), es adecuado recurrir a los principios de leyes análogas, toda vez que la regla de interpretación prevista en el art. 16 del Código Civil excede los límites del ámbito del derecho privado y se proyecta como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno (doctrina de Fallos: 195:66; 301:403; 306:1409, disidencia de los jueces Caballero y Fayt; dictamen de la señora Procuradora Fiscal, María Graciela Reiriz en Fallos: 312:659, al que esta Corte remitió; 312:2266, voto del juez Fayt, entre otros).
“11) Que esa analogía debe fundarse en principios de derecho público. Ello así, debido a que la actividad legítima del Estado, aun cuando provoque daños, tiene una finalidad típica de interés público, que se encuentra ausente en las normas regulatorias de derecho común que persiguen la composición equitativa de conflictos en los que se involucran intereses privados (doctrina de Fallos: 301:403; dictamen de la Procuradora Fiscal en Fallos: 312:659, al que esta Corte remitió). A diferencia del derecho privado donde rigen criterios de justicia conmutativa en el derecho público se aplican, en principio, criterios de justicia distributiva (conf. Miguel S. Marienhoff, "El lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado", E.D. 114:949).
La diferencia básica entre la regulación privatista y la publicista estriba en la relación jurídica diversa que ambas implican: mientras la primera regula relaciones entre particulares fundamentadas sobre la base de la conmutatividad, la segunda regula las relaciones entre el todo (la comunidad presentada por la autoridad) y la parte (los ciudadanos, ya sea individualmente o agrupados en asociaciones o cuerpos intermedios) según criterios de distribución (conf. Eduardo Sotto Kloss, "La contratación administrativa, un retorno a las fuentes clásicas del contrato", Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, N° 86, mayo -agosto, 1978, págs. 576 y sgtes.; ver también Ulpiano, Dig. I, 1, 1, 2. "Ius publicum est quod ad statum rei romanae spectat. Ius privatum quod ad singulorum utilitatem spectat").
También en el Código Civil se ha reconocido esta distinción al expresar que sus normas y principios sólo legislan sobre derecho privado (nota al art. 31). Este criterio igualmente surge del art. 2611 en el que se dispone que las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público son regidas por el derecho administrativo.
Es por ello que, en supuestos como el de autos, la indemnización tiene que ser dominada científicamente en el ámbito del derecho administrativo. Las construcciones y las analogías civilísticas no le convienen (conf. Ernst Forsthoff, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, 1958, págs. 426/427).
“12) Que el examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor analogía con la situación discutida conduce a encontrar la solución en la Ley Nacional de Expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal típica que autoriza las intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el interés público las exija; pues sin esas intromisiones el Estado no es capaz de cumplir sus funciones (doctrina de Fallos: 301:403; dictamen de la señora Procuradora Fiscal en Fallos: 312:659, al que esta Corte remitió).
“En el art. 10 de dicha norma se establece: "La indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta las circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagará el lucro cesante. Integrarán la indemnización el importe que correspondiese por depreciación de la moneda y el de los respectivos intereses" (el resaltado no pertenece al texto).
“Asimismo, el criterio de la exclusión del lucro cesante también ha sido receptado en un vasto conjunto de normas de derecho público. Cabe mencionar, a título de ejemplo, las leyes 12.910 (art. 5), 13.064 (arts. 30, 38 y 54 inc. f), 23.554 (art. 35); el derogado decreto 5.720/72 (inc. 88), decretos 436/00 (art. 96), 1.023/01 (art. 12, inc. d y las leyes 25.344 (art. 26) y 25.453 (art. 11).”

ARTICULO 6º - El Estado no debe responder, ni aún en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuyan o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada.

La norma recepta la jurisprudencia predominante en la materia, en tanto excluye la responsabilidad del Estado por las faltas del concesionario de un servicio público. Esto es consecuencia del tipo de relación jurídica que existe entre el usuario y aquél. En general, la CSJN sostiene que esas situaciones son, en puridad, relaciones de consumo.
En ese entendimiento, en tanto el usuario no se relaciona directamente con el Estado, sino con el prestador del servicio, es perfectamente lógico que aquél quede exento de toda responsabilidad, aún de modo subsidiario.
La traslación de prestaciones a los concesionarios mediante la técnica concesional importa que sean éstos quienes deban hacerse cargo de las indemnizaciones que deriven de su actividad o inactividad.
En el fallo “Bianchi” (7-11-2006), considerando 2°, apartado B se sostuvo que: “La atribución de un deber de seguridad infringido que los actores hacen al Estado provincial demandado para justificar su condena (atribución expuesta en apenas tres renglones), no puede ser tenida en cuenta a ese fin porque no han identificado siquiera mínimamente cuál es ese deber de seguridad específico incumplido, señalando su objeto y fundamento normativo, definiendo su alcance y grado de exigibilidad, y explicando cómo se configuró su inobservancia.
“Se trata, pues, de una atribución de extrema generalidad que, consiguientemente, impide establecer la existencia de responsabilidad estatal por omisión en el cumplimiento de obligaciones determinadas, único supuesto en el que, por hipótesis, podría existir tal responsabilidad especial. Cabe observar, en este sentido, que la identificación del deber infringido o la obligación determinada incumplida, pesaba sobre los reclamantes a fin de posibilitar el pertinente juicio de antijuridicidad material, máxime teniendo en cuenta que la situación de la provincia demandada se distingue claramente de la del concesionario vial, desde que los usuarios de una ruta concesionada no se relacionan directamente con el Estado, sino con el prestador del servicio.”

ARTICULO 7º - El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es de TRES (3) años, computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.

Se establece un plazo especial de prescripción para iniciar demanda en los casos de responsabilidad extracontractual, difiriendo del que rige en el derecho privado. Se lo amplía a tres años a contar desde la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.

ARTICULO 8º - El interesado podrá deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.

La norma recepta la doctrina jurisprudencial labrada a partir del plenario “Petracca” (CNCAF, 1986 –JA 1986-III-661): la pretensión resarcitoria derivada de la nulidad de un acto o reglamento es accesoria y está subordinada a la previa anulación del acto.
En ese entendimiento, si se le imputa al Estado la ilicitud de un acto, no procede el reconocimiento de daños y perjuicios presuntamente derivados del mismo sin declarar su ilegitimidad.
Cuando el reclamo de una indemnización es consecuencia de una decisión de la administración, la anulación de ésta es un presupuesto indispensable de aquella, por eso la pretensión resarcitoria, como se señaló, es accesoria y está subordinada a la previa anulación del acto.

• C.Nac. Cont.Adm.Fed., en pleno, Petracca -1986- (JA 1986-III-661).
• C.Nac. Cont.Adm.Fed., Sala III, en autos “Esterlina S.A v.BCRA”, del 10/3/1998; García, Jorge c/ EN del 9-5-06, entre muchísimos otros.

ARTICULO 9º - La actividad e inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los harán responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los TRES (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los TRES (3) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.

Esta norma contempla la responsabilidad personal del funcionario por falta de servicio. De este modo el funcionario que cometió una conducta irregular responderá civilmente por su conducta personal si se demuestra que además de existir un daño se prueba desempeño irregular (antijuricidad, como podría ser, por ejemplo la comisión de un delito penal) y se verifique la presencia del factor subjetivo de atribución.
En este supuesto la responsabilidad del funcionario es de carácter subjetivo, en tanto en cuanto exige la concurrencia del factor subjetivo de atribución (dolo o culpa).

Va de suyo que si el daño que se invoca es producto de la falta personal del funcionario, las reglas que habrán de regir serán las del derecho privado.

• CSJN, “Tarnopolsky, Daniel y otros c/EN s/ Proc. De conocimiento” (Fallos 322:1888)

ARTICULO 10 - La responsabilidad contractual del Estado se regirá por lo dispuesto en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación se aplicará esta ley en forma supletoria. Las disposiciones de la presente ley no serán aplicadas al Estado en su carácter de empleador.

Se aceptó la moción de aclarar que los empleados públicos se rigen por ley especial correspondiente para dichos casos.

ARTICULO 11 - Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos.

En esta norma es una consecuencia del carácter local de la responsabilidad del Estado como materia propia del derecho administrativo.

Es por todo lo expuesto en el informe que se acompaña que se aconseja aprobar y dar sanción el presente proyecto de ley, aceptando las modificaciones propuestas.