15. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO CUCCOVILLO

Fundamentos del rechazo del señor diputado a los dictámenes de mayoría de las comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia, de Comercio, de Defensa del Consumidor, del Usuario y de la Competencia y de Presupuesto y Hacienda en los proyectos de ley en revisión sobre regulación de las relaciones de producción y consumo y creación del Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y Servicios y Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo

Hoy estamos tratando la reforma a la ley 20680 de abastecimiento que se sancionara en junio de 1974 durante el gobierno del general Perón. Esta ley fue cuestionada en su constitucionalidad por avanzar el Poder Ejecutivo en prerrogativas del Poder Legislativo, ya que la misma implica una delegación implícita de facultades de un poder hacia otro.

El Partido Socialista siempre defendió la intervención del Estado en la economía. Pero hay que ver el modo y el grado de esa intervención. El objetivo es encontrar el equilibrio entre todos los factores del proceso económico. Todos coincidimos en que la concentración económica genera abusos y que la concentración de poder estatal también genera abusos.
La búsqueda de equilibrio entre el lucro de los empresarios y los derechos de los usuarios por un lado, y entre el poder del Estado y los derechos de los habitantes es el desafío de toda democracia. Como bien nos enseñara Juan Bautista Alberdi es sus famosas Bases: “El Estado es un organizador de libertades”.
Hoy por hoy vemos un proceso de recesión con inflación y no un proceso de desabastecimiento. Inflación que deteriora rápidamente los salarios. Cabría preguntarse qué es lo que prevé el Ejecutivo para reformar esta ley. También es importante interrogarse acerca de si ha sido efectiva la Ley de Abastecimiento hoy en vigencia. Desde el Partido Socialista sostenemos que no; incluso desde el origen de este tipo de normativa, ya que los antecedentes para regular el abastecimiento se remontan al primer gobierno de Yrigoyen cuando se sancionó la ley 11.157 que ponía límites a los precios de los alquileres. Luego en 1964, durante el gobierno del doctor Illia se sanciona la ley 16.454 de abastecimiento, que es el verdadero antecedente legislativo del proyecto hoy debatido, en la cual se establecía en el artículo 1° que “el normal abastecimiento y distribución en condiciones de calidad y precio razonable, de todos los bienes y servicios económicos que afectan las condiciones de vida de la población, para la defensa del consumo y crecimiento efectivo de la producción” y se establecía en el artículo 6 penas de prisión para quienes infringieran la ley.
Pero decimos que ni esta ley, ni la posterior 20680 dieron resultados, en especial ésta última, debido al contexto económico y político en el que fueron dictadas y en el que estuvieron operativas.
En el caso de la ley 16454 de 1964, estaba en curso el segundo proceso de sustitución de importaciones y fue dictada por un gobierno constitucional crecientemente debilitado y jaqueado política y económicamente por la gran división política que aquejaba a los argentinos, pero por sobre todo por la lucha que se daba a nivel de los actores sociales que impactaba también en la arena política y fundamentalmente en el Estado. Me refiero más concretamente a los ciclos económicos y políticos que fueron muy importantes en nuestro país en especial a partir de la primera etapa de sustitución de importaciones que tiene un fuerte impulso a partir de la crisis del 30, pero que reconoce un embrionario desarrollo durante la Primera Guerra Mundial.
Estos ciclos denominados stop and go, o ciclos de avances y frenos, donde se producían alianzas de actores sociales que tenían su correlato político. La alianza entre la burguesía pampeana y la gran burguesía urbana que impulsaban la devaluación para salir del cuello de botella de la balanza de pagos, una vez lanzada la devaluación, con la consiguiente pérdida de poder adquisitivo de los salarios y disminución de la actividad económica, tenía como consecuencia la emergencia de otra alianza conformada por la burguesía local o nacional, más precisamente los dueños de las pequeñas y medianas empresas, nucleados en la CGE y los sectores populares. Esta alianza denominada por Guillermo O´donnell como defensiva lograba ser efectiva en cortar el ciclo descendente e impulsar nuevamente la reactivación de la economía. La alianza defensiva era policlasista ya que los pequeños y medianos empresarios no consideraban a los salarios solamente un costo, sino que al estar destinada su producción exclusivamente al mercado interno necesitaban que los trabajadores recuperaran sus salarios reales.
Pero estos ciclos económicos que tenían que ver con el proceso de sustitución de importaciones, primero de industria liviana o de consumo y luego a partir del gobierno desarrollista el intento de ingresar en la segunda fase de industrialización, con industrias de capital extranjero sobre todo en el rubro automotor, petroquímica, siderúrgicas, etc. esto produjo una incidencia más fuerte de la gran burguesía urbana y una disminución de la burguesía nacional, proceso que se incrementó fuertemente durante el gobierno de Onganía y que empezó a revertirse a partir del Cordobazo y fue interrumpido con el golpe de Estado de 1976.
Justamente el golpe y la instauración a sangre y fuego del modelo neoliberal implicó un cambio fundamental en lo social y económico que incluyó un cambio en el rol del Estado. Pero básicamente la casi extinción de la burguesía nacional junto con el debilitamiento de los sectores populares, vino de la mano de la sustitución del capitalismo industrial por el financiero, modelo implantado por la dictadura, que implementó un proceso de desindustrialización que hoy todavía sufrimos.
El período dictatorial no solo incluyó una disminución muy importante del salario real, sino también una reconversión completa de los grupos económicos y con esa nueva configuración chocó el nuevo gobierno democrático del 83, cuando intentó en sus inicios llevar adelante una política redistributiva, plan que fracasó al cabo de un año no sólo por la situación externa, sino también porque durante la dictadura los grupos económicos que operaban en el país habían adquirido un poder hasta entonces desconocido. Así se llegó al Plan Austral donde se intenta combinar un ajuste con políticas activas por parte del Estado que finalmente desembocan en procesos hiperinflacionarios, terminando con el modelo estado-céntrico.
El golpe de mercado de 1989, la consiguiente hiperinflación y el triunfo del Partido Justicialista llevando a Menem a la Presidencia, lograron el consenso suficiente para que en democracia se llevara adelante un proceso de desindustrialización y de privatización de empresas públicas que incluso no había podido llevar adelante la dictadura.
Este proceso se acentuó a mediados de la década del 90 con el proceso de compraventa de empresas dentro del capital privado, que incluyó la transferencia de acciones de empresas privatizadas y de empresas privadas que fueron adquiridas mayormente por capitales extranjeros con lo que se completó la extranjerización de la economía. Es posible afirmar que durante la convertibilidad las tendencias hacia la concentración y extranjerización de la elite empresarial en nuestro país fueron procesos sumamente importantes.
A partir del 2002 se da un tímido cambio en las empresas privatizadas ya que grupos nacionales comienzan a comprar acciones. No obstante esto, en la postconvertibilidad, la cúpula empresarial siguió intacta en su composición y si bien en el mercado internacional son tomadores de precios, en el mercado local han podido desplegar su capacidad oligopólica en la determinación de precios. Como ejemplo podríamos citar que la concentración económica global, el peso de las 200 firmas líderes en el valor bruto de producción nacional, trepó del 20 por ciento en la convertibilidad al 28 por ciento en la posconvertibilidad, mientras que en la industria, las 100 firmas líderes, aumentaron del 33 por ciento al 41 por ciento. En cuanto al nivel de extranjerización, en 1993 un cuarto de las 200 empresas más grandes del país eran controladas por el capital extranjero y representaban el 23 por ciento de las ventas totales. Tras el importante proceso de desnacionalización de la década de 1990 y su consolidación en la posconvertibilidad, en 2009, 117 compañías transnacionales pasaron a ocupar el ranking de las 200 líderes, alcanzando a representar más de la mitad de la facturación Esta etapa ha revelado la consolidación y reestructuración de la élite empresarial. Tanto la extranjerización empresaria, como la redefinición del perfil del capital nacional, le han quitado posibilidad de liderar un proyecto alternativo a la burguesía nacional ya que se encuentra totalmente subordinada al capital transnacional.
Esto ha configurado un esquema oligopólico en la formación y fijación de precios que no ha sido condicionada ni ha podido ser revertida a través de la Ley de Abastecimiento que hoy se quiere reformar y actualizar y estamos seguros de que ese no es el camino.
En la Ley de Defensa de la Competencia 25.156 se estableció la creación de un Tribunal de Defensa de la Competencia que nunca pasó de una existencia formal. Ahora, el Ejecutivo quiere derogarlo transfiriendo sus facultades a la Secretaría de Comercio.
El gobierno nacional lejos de luchar contra la concentración y los oligopolios ha autorizado la compra por parte del multimedios Clarín de Cablevisión, dejando a los consumidores con muy pocas opciones tanto en Internet como en televisión por cable. Si bien esta medida data de 2007, luego a partir del conflicto con el campo por la 125 se produjo una ruptura de este grupo de medios con el kirchnerismo, lo que motivó una fuerte campaña judicial y mediática por parte del gobierno para revertir lo que el propio oficialismo hizo.
También podríamos señalar como ejemplo la falta de sanción de los proyectos para declarar como servicio público a la telefonía celular y al servicio de gas licuado, que implicaría más protección a los usuarios de dicho servicio.
Otra deficiencia importante en cuanto a la defensa de los consumidores y usuarios lo constituyen los entes de control de las empresas de servicios públicos privatizadas. Desde las privatizaciones apuradas y sin control llevadas adelante en los 90 nunca pasaron de tener un papel formal, estando siempre subordinados a los lineamientos políticos del Ministerio de Economía. De alguna forma se establecieron para cubrir los reclamos de los inversores de tener garantizada su seguridad jurídica pero no están al servicio de los usuarios para regular y controlar el servicio que prestan estas empresas.
Otro párrafo merece la Defensoría del Pueblo de la Nación cuyo cargo de defensor está vacante desde el 2009 desde la renuncia del doctor Mondino. Como así también lo sucedido con la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (Sedronar), cuya titularidad estuvo vacante casi un año, sin tener en cuenta la dimensión que tomó la cuestión del narcotráfico en nuestro país.
Estas leyes no empoderan al consumidor. Este modelo jamás ha aportado a la protección de los dos extremos de la cadena productiva. Jamás ha protegido al productor y jamás ha protegido al consumidor. Estamos de acuerdo en que hay que proteger a ambos.
¿Pero qué ha hecho este gobierno en estos once años, tanto en defensa de los consumidores como para combatir la concentración económica? Nada. Mejor dicho ha hecho todo lo contrario: en lugar de defender a los consumidores ha sancionado a las entidades de defensa del consumidor, como sucedió con Consumidores Libres, cuyo represente legal es el ex diputado del partido socialista doctor Héctor Polino ¿Cuál fue su delito? Haber realizado un estudio dando los índices de inflación reales, que el gobierno siempre trató de ocultar ¿Cuántas empresas se sancionaron por transgredir la ley de defensa de la competencia? Al no constituirse el Tribunal de Defensa de la Competencia, las sanciones aplicadas por la Comisión de Defensa de la Competencia fueron sistemáticamente apeladas por las empresas ante la Justicia que hacía lugar a las apelaciones con el argumento de que fueron impuestas por un organismo que no tenía jurisdicción para hacerlo. Tal el caso de Telefónica y Telecom de Italia que operaban en nuestro país.
Debemos hacer una mención especial respecto de la reforma a la Ley de Abastecimiento 20.680 dejando en claro que, actualmente, existe una discusión doctrinaria respecto de la vigencia de esta ley de acuerdo a la disposición transitoria octava de nuestra Constitución Nacional reformada en el año 1994.
A su vez el artículo 76 de la CN prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo salvo en emergencia pública, por un plazo determinado y por delegación que establezca el Congreso. Claramente en este proyecto se da una delegación de facultades prohibidas por este artículo.
Así, el viejo art. 2° de la Ley 20.680, como el actual habilita al Poder Ejecutivo para que regule la totalidad de las actividades económicas imaginables. Esto es la clara instrumentación de una delegación legislativa. En nuestro caso, la facultad de regular el comercio interior. Debemos recordar que la regulación del comercio interior es una atribución legislativa.-
Asimismo, se arrogaba la vieja ley facultades extraordinarias de determinar conductas sancionables por un funcionario sin previa determinación precisa de las conductas prohibidas. Esto no respeta el principio de legalidad del art. 18 de la Constitución Nacional ni la división de poderes. Daba la potestad de aplicar penas (incluida la de prisión) sin un juicio previo (así como también allanar comercios, intervenir mercadería, clausurar establecimientos, etc.), lo que viola el debido proceso consagrado en el art. 18 de nuestra Constitución Nacional. Ello vuelve también sobre el principio de división de poderes, pues permite que el Ejecutivo ejerza facultades propias del Judicial. El actual proyecto reincide en los viejos vicios. Por lo tanto de aprobarse esta ley no demorará en declararse en distintos juzgados del país su flagrante inconstitucionalidad. Esto va a implicar que a corto plazo pierda operatividad.
A fin de comenzar con el análisis del texto remitido por el Senado ya observamos en el artículo 1° que se pone bajo la lupa de una autoridad administrativa un sinfín de contratos que se realizan en la vida cotidiana.-
Así el texto del proyecto expresa que “esta ley regirá con respecto a la compraventa, permuta y locación de cosas muebles, obras y servicios… que se destinen a la producción, construcción, procesamiento, comercialización… transporte y logística… así como cualquier otro bien mueble o servicio que satisfaga directamente o indirectamente necesidades básicas o esenciales orientadas al bienestar general de la población”. Por ende, regirá en casi todos los actos jurídicos que se realizan diariamente en el sistema económico.-
Ampliando en el segundo párrafo la sujeción a esta norma de “toda etapa de la actividad económica vinculada a … los mismos”.
Si bien en la sanción del Senado se agregó la excepción que esta ley no regirá respecto de las micro, pequeñas o medianas empresas en los términos de la ley 25.300, salvo que estas no tengan posición dominante, podemos afirmar que es tan amplio el universo de relaciones comerciales descriptas en el artículo primero que otorgará a un solo funcionario las facultades que a continuación se enumeran respecto de casi todos los actos económicos cotidianos:
a) Establecer márgenes de utilidad, precios de referencia, niveles mínimos y máximos de precios.-
b) Regir la comercialización, intermediación, distribución y producción.-
c) Obligar a continuar produciendo (aún a pérdida), industrializando, comercializando, transportando, etc.
d) Dar subsidios
e) Requerir toda la documentación relativa al giro comercial, obligar a publicar precios
f) Exigir la presentación de libros, documentos, correspondencia (contrario al artículo 18 de la CN).-
g) Secuestrar libros, documentos, correspondencia, papeles de comercio por 30 días.-
Todas estas medidas pueden ser tomadas sin un plazo determinado, como sí lo tenía establecido la anterior Ley de Abastecimiento 20.680 que determinaba en su art. 2° que podían ser tomadas por 180 días con prórrogas de hasta dos años.-
Posteriormente en su artículo 4° describe las conductas que merecen sanciones y tipifica las mismas:
a) Elevar artificial o injustificadamente los precios sin responder al aumento de los costos u obteniendo ganancias abusivas. Cabe preguntarnos aquí ¿Quién determina que es una ganancia abusiva? ¿Qué son las utilidades excesivas? Las define discrecionalmente un funcionario del Poder Ejecutivo. La ley determina en su artículo 15 que la Secretaría de Comercio será la autoridad que determinara esto.
b) Revaluar existencias.-
c) Acaparar materias primas, productos, tener stock o existencias superior a las necesarias, sean actos de naturaleza monopólica o no. Cabe preguntarnos aquí si un comerciante ahorra adquiriendo mercaderías de su giro comercial (por ejemplo, juguetes, repuestos del automotor, fideos o madera para fabricar muebles etc. etc.) pero no tiene un fin monopólico. ¿Puede el secretario de Comercio sancionarlo? ¿Puede ordenarle alguna de las medidas ya descriptas? Increíblemente si se aprueba esta ley sí puede. -
d) Intermediar innecesariamente o crear artificialmente etapas en la comercialización.-
e) Destruir mercaderías o bienes o impedir la prestación de servicios.-
f) Negar la venta de bienes o reducir la producción habiendo sido intimado por la autoridad de aplicación a hacerlo.-
g) Desviar al abastecimiento de una zona a otra sin causa justificada.-
h) No vender o discontinuar la producción con niveles máximos y mínimos o márgenes de utilidad fijados. ¿Qué son los márgenes de utilidad fijados? ¿Quién los fija?
i) No entregar factura.-
Posteriormente, en el art. 5° describe las sanciones a aplicar a las conductas previamente descriptas:
a) Multa de $ 500 a $ 10.000.000. Este límite puede subir hasta el triple de la ganancia obtenida en infracción;
b) Clausura hasta 90 días;
c) Inhabilitación durante dos años para obtener créditos bancarios;
d) Decomiso de mercaderías. (Típica sanción penal)
e) Inhabilitación de hasta 5 años para ejercer el comercio;
f) Suspensión de hasta 5 años para ser proveedor del Estado;
g) Pérdida de derechos ya adquiridos (concesiones, privilegios, créditos etc.);
En el art. 6° determina penas para los reincidentes.-
A esta altura de la descripción de la intervención del Estado nacional en algunas situaciones podemos afirmar que el Secretario de Comercio tendría la facultad de ser un coadministrador de las empresas que determine en forma personal.-
Evidentemente, la no utilización de herramientas legales y constitucionales, el vaciamiento y desvirtuación de instituciones creadas para control y regulación y el colocar en cabeza del secretario de Comercio tantas herramientas discrecionales, no creemos que aporten a la solución de los problemas económicos que afectan a nuestro país. Lamentablemente se pasa de la negación de los problemas a quererlos solucionar brutalmente con una política de intervención directa en todos los resortes de la economía, sin atender a los problemas estructurales que sí hay que resolver y sin tener en cuenta el poder de veto de los grandes grupos económicos que este gobierno no quiso o no pudo lograr que perdieran peso económico efectivo.
Para avanzar contra la concentración económica sería imprescindible aplicar adecuada e integralmente la legislación vigente en materia de defensa de competencia, y controlar rigurosamente las fusiones y adquisiciones, que son la principal modalidad de la extranjerización actual.
Podemos decir que hoy la situación económica del país no es la mejor. Que tenemos 12 millones de pobres e indigentes. 300.000 desocupados nuevos en los últimos meses. Que a este modelo agotado le faltan divisas.
Para revertir esto debemos promover el empleo, pero empleo de calidad. Debemos tener mejores empresas, empresarios responsables, reglas claras. Si aprobamos estas leyes, tal como están, nos alejamos de los mercados internacionales y se frenan las inversiones. Esta leyes no solo atentan contra la Constitución sino también contra el desarrollo.- Los países vecinos (Uruguay, Chile) con reglas y políticas cada vez más claras producen cada vez más.-