15. INSERCIÓN SOLICITADA POR LA SEÑORA DIPUTADA TROIANO

Régimen complementario de la ley 24.557, de Riesgos del Trabajo

El período de la historia argentina que va desde 1880, con la unificación del Estado y la elección de Julio A. Roca como presidente de la Nación, hasta la elección de Hipólito Yrigoyen en 1916, constituye una etapa de profundas transformaciones que sentaron las bases de la Argentina moderna.
Nuestro país se insertó en el mercado mundial con la exportación de materias primas agrarias, proceso que se denominó de crecimiento hacia afuera. Como consecuencia de esto, la burguesía pampeana logró controlar el aparato estatal y ejercer la dominación política basándose en el fraude.
Si bien se fomentó la inmigración, el acceso a la propiedad de la tierra fue muy restringido, por lo cual la mayoría de los extranjeros se radicó en zonas urbanas. En las ciudades se fue conformando una estructura social con la emergencia de nuevos actores sociales, sectores medios cuya actividad principal estaba orientada a satisfacer servicios que demandaba la burguesía rural, pequeños empresarios capitalistas y un incipiente proletariado que trabajaba en pequeños talleres e industrias dedicadas a la producción para el mercado interno, alimentación, textiles, carpintería, entre otros.
Junto con los inmigrantes, mayoritariamente europeos, llegaron las ideas de defensa de la clase obrera, que se expresaban a través del socialismo, el anarquismo y el sindicalismo.
El conflicto de clase no tardó en producirse, los reclamos de los trabajadores estaban orientados a lograr la reducción de la jornada laboral 8 horas-, el descanso dominical, la seguridad en el trabajo frente a los accidentes y a las enfermedades, mejores condiciones de higiene en fábricas y talleres y la protección de la mujer y de los niños trabajadores.
El movimiento obrero llevó adelante numerosas huelgas que fueron duramente reprimidas. Los socialistas y anarquistas incrementaron su actividad y a fines de siglo lo hicieron los grupos católicos para intentar contrarrestar la influencia de esas ideas en la clase trabajadora.
El punto de partida de la legislación laboral de nuestro país lo constituye el proyecto de ley de Código Nacional de Trabajo impulsado por el entonces Ministro del Interior del segundo gobierno de Roca, Joaquín V. González, en 1904. El gobierno intentaba combinar una política represiva durante las huelgas y movilizaciones y a la vez iniciar una política de contención. Si bien no fue aprobado, se lo considera un antecedente importante porque impulsaba la jornada laboral de 8 horas, entre otras conquistas.
Debido a que se había reformado el sistema electoral adoptándose el sistema uninominal, en 1904 fue electo el primer diputado socialista de América, Alfredo Palacios, quién con una tesonera labor logró aprobar en el Congreso Nacional algunas leyes sociales, por ejemplo, en 1905 la del descanso dominical obligatorio, primera ley laboral en Argentina, lo que suponía una nueva actitud del Estado frente a los trabajadores.
Palacios trabajó incansablemente a lo largo de su dilatada actuación legislativa e investigó profundamente el tema de las condiciones de trabajo. Todo ello fue plasmado en la publicación “La Fatiga y sus proyecciones sociales” y junto al Bloque del Partido Socialista consiguió aprobar las siguientes normas: ley 4.461, promulgada en 1905, de descanso dominical; ley 5.291, promulgada el 14 de octubre de 1907, relativa al trabajo de mujeres y menores; ley 8.999, promulgada el 8 de diciembre de 1912, por la que se crea el Departamento Nacional del Trabajo, una de cuyas funciones era la organización de la inspección y vigilancia de las disposiciones legales dictadas por el Congreso; ley 9.511, promulgada el 2 de diciembre de 1914, que dispone la inembargabilidad de los sueldos, jubilaciones y pensiones que no excedan de determinado importe; ley 9.688, sobre accidentes de trabajo. El proyecto del doctor Palacios fue presentado el 8 de mayo de 1907; esa ley fue sancionada el 11 de octubre de 1915 y derogada en 1991. Además, la ley 10.505, promulgada el 8 de diciembre de 1918, relativa al trabajo a domicilio; ley 11.544, promulgada el 12 de setiembre de 1939, estableciendo la jornada máxima de 8 horas; ley 11.640, promulgada el 7 de octubre de 1932, estableciendo el sábado inglés; ley 11.933, promulgada el 15 de octubre de 1934, relativa al régimen de protección de la maternidad para empleadas y obreras de empresas particulares; ley 12.205, promulgada el 25 de setiembre de 1935, denominada “ley de la silla”, pues establece que todo local de trabajo debe estar previsto de asientos con respaldo en número suficiente para cada persona ocupada en el mismo; ley 12.263, sancionada el 30 de setiembre de 1935, que establece el descanso semanal para choferes particulares; ley 12.637, promulgada el 10 de setiembre de 1940, que regula el escalafón de los empleados bancarios particulares estableciendo la estabilidad de dicho personal; ley 12.647, promulgada el 27 de setiembre de 1940, que establece la compatibilidad de las indemnizaciones por accidente del trabajo con las jubilaciones, pensiones y subsidios; ley 12.651, promulgada el 8 de octubre de 1940, relativa al régimen legal de los viajantes de comercio; ley 12.713, promulgada el 3 de octubre de 1941, que establece el régimen de los trabajadores a domicilio; ley 12.789, promulgada el 14 de octubre de 1941, que determina disposiciones relativas a los trabajadores en las labores agrícolas, ganaderas y mineras.
Si bien las condiciones de trabajo y la situación de los trabajadores fueron evolucionado positivamente, existieron fuertes retrocesos durante las dictaduras militares que asolaron nuestro país a partir del golpe de Estado de 1930, y en especial en el proceso de reorganización nacional 1976 a 1983- con la implantación del neoliberalismo. Esta situación se profundizó en la década del 90, ya en democracia, donde se implementaron leyes de flexibilización laboral y se derogaron muchas conquistas de los trabajadores, luego de décadas de luchas. No es casualidad que, en 1995, en pleno apogeo del gobierno menemista, se sancionara la ley 24.557 sobre Riesgos del Trabajo, que hoy se trata de complementar.
El ex diputado Víctor de Gennaro señala lo siguiente, en los fundamentos del proyecto de ley contenido en el expediente 2.600-D.-2013, ley de prevención de riesgos laborales y reparación de daños e incapacidades derivados de accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que no tuvo tratamiento en esta Cámara: “….En el marco de esas reformas, se privatizó íntegramente el sistema de accidentes y enfermedades profesionales, estableciéndose un seguro obligatorio en beneficio de bancos y compañías aseguradoras que perseguían obvios fines de lucro. Todos y cada uno de los vectores u objetivos planteados por el nuevo sistema como superadores del estado de cosas anterior a ella fracasaron uno a uno.”
Además, expresa: “En efecto, el sistema vigente fracasó no solo en su faz preventiva, sino además en lo prestacional; por lo que, al sumir en el desamparo a los trabajadores accidentados, lesionados o afectados en su salud por enfermedades laborales, no les dejó otra alternativa que apelar a la Justicia; la que con fallos ejemplares de la CSJN horadó el sistema sobre el cual la Ley 24.557 pretendió erigirse”.
El Partido Socialista siempre rechazó este tipo de medidas y puso el énfasis, tal como lo hicieran sus fundadores, en mejorar las condiciones de trabajo y equilibrar la relación asimétrica, que caracteriza las relaciones laborales.
El ex diputado nacional Estévez Boero presentó en la Cámara de Diputados de la Nación el proyecto de ley sobre Comité de Salud y Medio Ambiente de Trabajo, expediente 2.685-D.-1988, pero como no tuvo tratamiento fue reproducido por el autor y luego, a su fallecimiento, por los diputados del bloque del Partido Socialista. Actualmente está en vigencia el expediente 1.296-D.-2016 presentado por el Diputado Binner.
Sin embargo, lo que no pudo ser tratado en la Cámara de Diputados de la Nación fue llevado a cabo en 2008 en la provincia de Santa Fe, en el primer gobierno socialista encabezado por el doctor Hermes Binner y el ministro de Trabajo y Seguridad, Carlos Rodríguez, con la sanción de la ley 12.913, de comités mixtos, que puso en funcionamiento estos órganos paritarios encargados de supervisar el cumplimiento de las normas y disposiciones para la prevención de riesgos laborales, la protección de la vida y la salud de los trabajadores cualquiera fuera la modalidad, plazo de su contratación o vínculo laboral- y el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo
En la provincia de Santa Fe creció el universo de trabajadores asegurados: en 2009 eran 517.553, y en 2015 el número ascendió a 582.724, lo que representa un incremento de 12,59 por ciento. Mientras tanto, los casos notificados descendieron esto incluye accidentes y enfermedades de trabajo, accidentes in itinere y casos de reagravamiento- de 51.162, en 2009, a 49.880, en 2015.
Hay que tener en cuenta que, poniendo el énfasis en el trabajo conjunto de trabajadores, empresarios y el Estado Provincial se ha logrado bajar el índice de accidentes y enfermedades laborales, pasando de 74,1 en 2009, a 57,7, en 2015, lo que representa una disminución del 22,02 por ciento por cada 1.000 trabajadores asegurados.
En relación con este proyecto de ley complementario de la ley de ART, que ya cuenta con la sanción del Senado, hay dos aspectos muy importantes a tener en cuenta. El primero, desde el punto de vista institucional, el proyecto del Ejecutivo ingresó al Senado en noviembre de 2016 y luego del tratamiento en las comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Presupuesto y Hacienda se trató y aprobó en el recinto el 14 de diciembre en sesiones extraordinarias convocadas por el Poder Ejecutivo. Pero, ¡oh Sorpresa! En enero, el Poder Ejecutivo intentó convertirla en ley, no llamando a sesiones extraordinarias a la Cámara de Diputados sino a través de un DNU, hoy vigente y en tratamiento en la comisión bicameral. Ahora, al ver que no le está resultando fácil sortear esa vía expedita, recurre al llamado a extraordinarias, que es lo que tendría que haber hecho desde un principio.
No puedo dejar pasar por alto esta situación anómala que se repite una y otra vez. ¿Acaso no era que había que recuperar el rol del Parlamento como lugar donde están representados todos los sectores de la sociedad, para que con un diálogo enriquecedor se puedan aprobar leyes mediante la búsqueda de acuerdos? Esto se declamaba, pero a la primera oportunidad se vulnera, ya sea mediante DNU, vetos o dictando decretos reglamentarios que modifican otros decretos reglamentarios, alterando y dando por tierra acuerdos trabajosamente logrados.
Una ley requiere para su sanción el pronunciamiento de las dos cámaras, lamentablemente con la aprobación de una sola cámara el DNU queda aprobado. Si bien el oficialismo actual, cuando era oposición, sostenía que había que modificar la ley 26122 en ese sentido, ni bien llegó al gobierno empezó a hacer uso y abuso de este instrumento.
El segundo aspecto tiene que ver con la consideración del proyecto en sí. En este sentido, lo que se dice es que el objetivo fundamental sería bajar la litigiosidad y con esto los costos laborales de las empresas, ¿pero se está pensando realmente en los damnificados, es decir, en los trabajadores, que de por sí tienen una relación asimétrica con sus empleadores? ¿Qué pasa con las enfermedades laborales y con los accidentes? ¿Se intenta mejorar las condiciones y trabajar sobre la prevención o solo se trata de limitar los litigios y con eso vulnerar los derechos de los más débiles? Esto último es lo que está sucediendo.
En cuanto a la litigiosidad, a juicio de Ernesto Marcelo Sagal, presidente de la Comisión de Derecho del Trabajo de la Asociación de Abogados de Buenos Aires, los causales básicos serían: a) la base de cálculo utilizada para el pago de las prestaciones a través del ingreso base; b) las bajas incapacidades reconocidas por las Comisiones Medicas en comparación con lo que normalmente determinan los peritos médicos designados de oficio en la Justicia del Trabajo y c) el desconocimiento por parte de las ART y de las Comisiones Medicas de un sin número de patologías que la Justicia del Trabajo califica como enfermedades profesionales.
cuanto a la reparación y prevención, el artículo 19 establece lo siguiente: “La Superintendencia de Riesgos del Trabajo deberá remitir al Consejo Consultivo Permanente creado en el artículo 40 de la ley 24557 y dentro del plazo de 3 meses a partir de la sanción de esta ley, un anteproyecto de ley de prevención laboral, destinado a garantizar que las condiciones y medio ambiente de trabajo resulten acordes con las mejores prácticas y la normativa internacional….”
Es importante señalar que se redujo el plazo de 1 año a 3 meses, pero en realidad primero habría que trabajar fuertemente en la prevención con la intervención del Consejo Consultivo Permanente y luego pensar en una reforma de la Ley de Riesgos del Trabajo. ¿Acaso no bajarían los litigios si habría más seguridad y prevención tanto de enfermedades como en cuanto a accidentes laborales?
La democracia está en deuda con los trabajadores, ya que la ley vigente es el decreto ley 19.587 higiene y seguridad en el trabajo-, sancionado por la dictadura militar en 1972 y reglamentado en otro período dictatorial, más precisamente en 1979 mediante el decreto 351. Cabe preguntarse si este proyecto fue elevado y debatido en el Consejo Consultivo Permanente, que está integrado por representantes de las organizaciones de empleadores, representantes de la CGT, y del gobierno, y está presidida por el ministro de Trabajo de la Nación. Según el artículo 40 de la ley 24.557, el comité podrá proponer modificaciones a la normativa sobre riesgos del trabajo y al régimen de higiene y seguridad en el trabajo.
Pero hay otras cuestiones que también son muy importantes, como ser la ratificación, en 2011, del Convenio 155 de la OIT seguridad y salud en el trabajo, mediante la ley 26.693 y del Convenio 187 marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo-, mediante la ley 26.694.
El Convenio 155 exige definir una política. Dice lo siguiente: “Esta política tendrá por objeto prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo, reduciendo al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo". También establece la obligación de consulta tripartita. En nuestro caso sería el Consejo Consultivo Permanente descripto anteriormente.
Por todo lo expresado es fundamental actualizar las definiciones de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a lo establecido en el Protocolo, que acompaña al Convenio 155. También debe adecuarse el listado de enfermedades profesionales al último listado de la OIT y deben incorporarse las dolencias derivadas de la exposición a riesgos psicosociales.
Puntos principales del proyecto del Poder Ejecutivo. El núcleo del proyecto lo constituye el trámite obligatorio ante las Comisiones Médicas como medio para desalentar o impedir- los reclamos judiciales.
En lugar de evitar la litigiosidad tratando de trabajar sobre la prevención, el oficialismo está intentando poner trabas para que los trabajadores accedan a la Justicia a través de la obligación de recurrir a las Comisiones Médicas CM- antes de iniciar juicio.
Las Comisiones Médicas fueron creadas en 1993 a partir de la sanción de la ley 24.241, las que se encargaban de pronunciarse en los trámites de jubilación por invalidez. En 1995 la ley de Riesgos del Trabajo estableció que esas mismas comisiones tenían que intervenir obligatoriamente en cada reclamo por enfermedad o accidente.
Esto fue revocado por la Corte Suprema de Justicia en el caso “Castillo” 2004- al declarar inconstitucional ese requisito por entender que se estaba vulnerando el derecho a acceder al juez natural, el juez de trabajo provincial, al ser la Comisión Médica un órgano dependiente del gobierno nacional.
A través de dicha sentencia, la Corte reparó la discriminación social contra el empleado accidentado y sus causahabientes, a los que la ley 24.557 no les reconocía el derecho a la reparación integral. En esta jurisprudencia, la Corte ordenó también a las Aseguradoras de Riesgo del Trabajo que continuaran brindando las prestaciones y que pagaran las rentas e indemnizaciones que marca la Ley de Riesgos del Trabajo.
Los fallos de la Corte Suprema de Justicia declararon inconstitucional los artículos 14.2.b); 21, 39 y 46 de la ley 24.557. Debido a todo esto, hasta ahora los trabajadores pueden optar por ir a las Comisiones Médicas o directamente a la Justicia, porque saben de antemano que su solicitud va a ser rechazada. Esto es así porque el Poder Ejecutivo confecciona la lista de enfermedades profesionales y la misma no está actualizada de acuerdo con lo establecido por la OIT en los Convenios 155 y 187, a los que nuestro país adhirió.
Otro aspecto importante a tener en cuenta es el intento de legitimar a las Comisiones Médicas mediante lo establecido en el artículo 4° del proyecto por el cual se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adherir al Título I sobre comisiones médicas. Esto implica la adecuación de la legislación provincial y con ello las provincias estarían delegando en la Nación todas las competencias provinciales en la materia.
En consecuencia, si las provincias adhieren se puede plantear una cuestión de constitucionalidad porque las mismas estarían resignando facultades que afectan la garantía del juez natural del trabajador. Pero más concretamente las consecuencias directas serían las de imponer obstáculos al trabajador tanto sobre su reclamo como en su acceso a la Justicia.
Además, hay un elemento muy importante para aumentar la asimetría que toda relación laboral tiene, las comisiones médicas van a ser financiadas con fondos de las Aseguradoras de Riesgo del Trabajo, lo que conlleva cierta dosis de parcialidad.
En la provincia de Santa Fe quedó demostrado que cuando se unen el conocimiento técnico científico y la voluntad política, en un marco de franca interlocución con los distintos actores sociales, es posible colaborar en los procesos de transformación de las relaciones laborales, lo cual garantiza que ellas asuman el pulso de nuestros tiempos y puedan responder a las necesidades colectivas.
Vale la pena recordar que tan solo la ley que estableció la creación de los Comités de Salud y Seguridad en el Trabajo, promovida desde el Ministerio de Trabajo de Santa Fe, se pudo desarrollar un marco de diálogo entre empleadores y trabajadores, en pos del mejoramiento de las condiciones de trabajo.
Con ello, la provincia logró abatir el atraso injustificable de nuestro país en la materia, dado que este tipo de organismos es ley nacional en el resto de los países de Latinoamérica.
Santa Fe pudo además recuperar el derecho a paralizar el trabajo frente a riesgos graves e inminentes, saldando -al menos en la provincia- la deuda que la democracia tiene con sus trabajadores. No se puede soslayar que este derecho existía en la antigua Ley de Contrato de Trabajo y que fue eliminado durante la dictadura militar, sin haber sido recuperado para los trabajadores en el ámbito nacional.
La vida y la salud en el trabajo serán mejor defendidas y promocionadas cuando la sociedad comprenda que la herramienta más eficaz es el conocimiento y el ejercicio de sus derechos.
Por lo tanto, propongo lo siguiente. Para empezar, se debería tratar y aprobar el proyecto de ley del diputado Hermes Binner sobre Comité de Salud y Medio Ambiente de Trabajo, contenido en el expediente 1.296-D.-2016. De esta forma se podría poner en práctica lo que se viene haciendo en la provincia de Santa Fe que, como se ha descripto anteriormente, está dando muy buen resultado, no solo por bajar el índice de accidentabilidad sino porque esto se ha logrado con un trabajo conjunto entre los actores directos de la relación laboral, los trabajadores y empresarios, que han tomado clara conciencia de la importancia de esta problemática y que el esfuerzo que implica mejorar las condiciones de trabajo beneficia a todos, no a un solo sector.
Desde el Partido Socialista sostenemos que hay que ir hacia la elaboración de una legislación integral que vele por condiciones y medioambiente de trabajo saludable y digno. Para lo cual se deben tener en cuenta los avances científicos, la legislación comparada, una redefinición de las enfermedades del trabajo, factores psicosociales, la inclusión de la noción de género, la ergonomía participativa, el cáncer laboral, los agroquímicos y los disruptores endocrinos, entre otros.
Hay que tener en cuenta que países latinoamericanos como Uruguay y Costa Rica tienen un modelo de seguro monopolizado por el Estado, con lo cual se logra que el objetivo principal sea obtener condiciones de trabajo saludables en lugar de priorizar la obtención de ganancias. Los costos laborales van a descender, lo mismo que la litigiosidad si no hay motivos. Con una adecuada legislación y con condiciones de trabajo saludables, va a descender la cantidad de juicios y no van a prosperar los que se intenten hacer sin motivo real.