7. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO MENNA

Protocolo de Funcionamiento Parlamentario

Hoy se considera un protocolo de sesión telemática en mérito al despacho de la Comisión de Poderes, Peticiones y Reglamento para habilitar esta primera sesión del año parlamentario, llevada a cabo luego de dos meses y medio de iniciado el período ordinario de sesiones.
Se trata de un protocolo al que se arribó por consenso y merced al aporte de los diputados y diputadas que integran la comisión mencionada y también de los colegas que integran la Comisión Especial de Modernización del Funcionamiento Parlamentario, cuyo empeño e idoneidad debe ser puesto de resalto.
Ello no obstante, y luego de haber leído en las redes sociales que el señor presidente de esta Cámara calificaba a esta sesión como “histórica” y el comienzo de la era de la “democracia digital”, debo decir que ninguno de los dos calificativos son adecuados.
En realidad, lo histórico (para mal), es que se haya vulnerado lo que dispone el artículo 63 de la Constitución Nacional, y no se haya convocado en tiempo y forma al trabajo parlamentario.
Y esto es responsabilidad del presidente de esta casa por haber dispuesto, de modo inconstitucional, la “suspensión de las actividades de la Cámara de Diputados” a partir del día 20 de marzo de 2020.
Ninguna norma infraconstitucional, mucho menos una resolución de Presidencia de la Cámara, puede alterar lo que manda una norma constitucional como la del artículo 63, que establece en forma tajante que el período ordinario de sesiones comienza el 1° de marzo de cada año, pudiendo las Cámaras convocarse “por sí mismas”.
En su consecuencia, hoy no hay motivos para celebrar y mucho menos para jactarse del carácter “histórico” de esta sesión.
El Congreso no está funcionando. Es un dato de la realidad.
Al igual que Fujimori en Perú, que el presidente de facto José María Guido en 1962, que el presidente Figueroa Alcorta en 1908 y, por supuesto, como cada vez que un golpe de Estado destituyó a un gobierno constitucional, la Cámara de Diputados fue cerrada.
La paradoja es que en este caso el acto que perpetró el cierre fue una resolución de la Presidencia de la propia Cámara. Una suerte de tiro en el pie.
Puede leerse textualmente en la Resolución 615 de Presidencia que “se hace indispensable suspender las actividades de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación”.
Desde entonces, los diputados y diputadas de los distintos bloques han presentado centenares de proyectos de ley y se han llevado a cabo una decena de reuniones virtuales de comisión, en las cuales ministros y funcionarios han expuesto y respondido cuestionarios. Lo propio ha acontecido en el Senado. Nada de eso desmiente la falta de funcionamiento del Congreso.
No se trata de si las puertas estaban abiertas, si se podía acudir personalmente para llevar a cabo conciliábulos en sus instalaciones o asistir a los despachos de los diputados y diputadas. No es eso lo que define el funcionamiento de un cuerpo legislativo, sino la existencia de instancias de debate político e institucional, como así también el trabajo legisferante.
Nada de ello ha tenido lugar transcurridos casi tres meses desde el inicio del año parlamentario.
Es sabido que para que las Cámaras puedan cumplir su cometido legislativo es necesario el trabajo previo en las comisiones, que es el ámbito en el cual los proyectos se analizan, se debaten, se consulta la opinión de especialistas y de la sociedad civil, se da, en definitiva, el debate que permite generar el insumo del cual se nutren las sesiones: los dictámenes de comisión.
Las reuniones virtuales de comisión celebradas hasta ahora no han tenido esa finalidad. Fueron solo informativas y, además, acotadas, ya que contra lo que establece el reglamento, solo tuvieron acceso pleno a las mismas los integrantes de las respectivas comisiones y no la totalidad de los legisladores, vulnerando de este modo lo que dispone el artículo 105 del reglamento.
Además, los ministros acudían con el cuestionario previamente remitido a su conocimiento y no se permitieron las repreguntas, todo lo cual desmiente el argumento empleado mediáticamente por el señor presidente de la Cámara, en el sentido que nunca antes desde 1983 habían asistido tantos ministros a las comisiones de la Cámara de Diputados.
Fueron un remedo de reuniones. De ninguna manera un ámbito institucional con posibilidad de refutación y debate real. En cualquier caso, ninguna de esas reuniones de comisión tuvo por cometido despachar proyectos de ley.
De hecho, en el lapso comprendido entre la apertura del período ordinario el 1° de marzo y el dictado de la resolución de suspensión de actividades el 19 de marzo, el presidente de la Cámara tampoco atinó a conformar -y mucho menos convocar- las comisiones para constituirse y darse sus autoridades.
Esa morosidad generó que con posterioridad al 19 de marzo tuviera que “constituirlas” y darles autoridades por resolución de Presidencia de la Cámara, y no mediante la elección de sus miembros en deliberación y votación como establece el reglamento en su artículo 106.
Como puede verse, no todos los incumplimientos hay que cargarlos a la cuenta de la pandemia.
Y esto dio lugar a un hecho que sí es histórico: en el presente período ordinario de sesiones solo se ha emitido un dictamen de comisión en la Cámara de Diputados. Si, solo uno: el de la Comisión de Poderes, Peticiones y Reglamento del 30 de abril, que despachó favorablemente y por unanimidad el proyecto de resolución de la Comisión Especial de Modernización del Funcionamiento Parlamentario sobre el Protocolo de Funcionamiento Remoto que hoy se está aprobando.
La Comisión Bicameral de Trámite Parlamentario emitió veinte dictámenes sobre otros tantos DNU, también el 30 de abril, pero ello no puede computarse como actividad de esta Cámara, habida cuenta que la mencionada comisión tiene entidad propia proveniente de la misma Constitución, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 99 inciso 3. En el caso del Senado ni siquiera hubo dictámenes hasta el día de la fecha. Esa es toda la actividad efectiva y conducente habida en este año parlamentario.
Como se dijo, todo ello quebranta el mandato del artículo 63 de la Constitución, que establece que ambas Cámaras se reúnen “por sí mismas” desde el 1° de marzo hasta el 30 de noviembre de cada año.
Además de ser un mandato constitucional, ninguna fuerza mayor puede poner en suspenso los deberes constitucionales.
Y tampoco hay fuerza mayor, como lo demostramos al desplazarnos diputados y diputadas de todo el país hasta la Capital Federal para reclamar por el funcionamiento real del Congreso. O, en todo caso, no existen más dificultades y riesgos que los que afrontan quienes también tienen que salir de sus domicilios por estar afectados a servicios esenciales.
Así como servidores públicos, efectivos de las fuerzas de seguridad, personal de la salud, camioneros, empleados de supermercados y almacenes de barrio, prestan sus tareas consideradas esenciales exponiéndose también al contagio, los diputados, diputadas, senadores y senadoras podemos hacer lo propio.
¿O acaso no consideramos esencial al funcionamiento regular del Poder Legislativo?
Ni siquiera se ha dado cumplimiento hasta aquí al informe mensual que tiene que rendir el jefe de Gabinete de Ministros, alternativamente ante cada una de las Cámaras, conforme lo establece el artículo 101 de la Constitución. Desde que asumió su cargo, el señor Santiago Cafiero no ha concurrido jamás a cumplir con esa obligación constitucional.
Por supuesto, ninguna norma infraconstitucional -mucho menos una resolución de Presidencia de una Cámara- puede quebrantar la forma republicana de gobierno adoptada por el artículo 1° de nuestra Constitución, que necesariamente supone que los tres poderes del Estado funcionen “de verdad”.
Pese a este escenario, la actividad ha quedado prácticamente circunscripta a discutir una cuestión reglamentaria habilitante de sesiones virtuales, en la búsqueda ansiosa por parte de la Presidencia de la Cámara de Diputados del título de “sesión histórica” que, como no podía ser de otra manera, tuiteó desde el estrado a minutos de arrancada esta sesión.
De ahí la parafernalia de pantallas gigantes desbordando este recinto y un debate más enfocado en aspectos tales como logueos, reseteos, ID’s, contraseñas, y validaciones antropométricas de la identidad que en la caída del PBI, el riesgo del default, el desempleo, la caída de exportaciones, empresas que no pueden pagar salarios, despidos, sobreprecios, los compatriotas varados en el exterior y dentro del país, y la prórroga del congelamiento de la fórmula de actualización jubilatoria más allá del 30 de junio.
Despejado el dilema de las “sesiones virtuales versus las presenciales” -que por cierto no es determinante a los fines de abordar los problemas reales de la Argentina y menos aún de los que se han agravado como consecuencia de la pandemia y el ASPO-, queda ahora por definir cuál habrá de ser el temario de cuestiones a abordar en las tan demoradas sesiones de ambas Cámaras.
Las sesiones tienen que ser provechosas y no una mera instancia de hacer “como que se sesiona”.
Y esto nos conduce al principio: no ha habido trabajo en comisiones debido a la suspensión de actividades de las Cámaras. Esto significa que falta la principal “materia prima” para una sesión legislativa: los dictámenes, ya que el tratamiento de proyectos sobre tablas y sin despacho no es lo más aconsejable a la hora de dar lugar a eficaces y prolijos productos legislativos.
Hay que decirlo: al oficialismo le ha generado comodidad la feria judicial y la “suspensión” de actividades del Congreso invocando la pandemia. Se está gobernando por decreto y sin que estén activos en plenitud los controles, frenos y contrapesos del sistema republicano.
Y es en el escenario descripto que el Poder Ejecutivo vuelve a los “superpoderes” con el dictado del DNU 457/2020, que trastoca el esquema republicano de división de poderes, dejando en suspenso por decreto el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera y habilitando a que el jefe de Gabinete de Ministros –el mismo funcionario que desde que asumió no cumplió nunca con asistir a las Cámaras a rendir el informe que le exige el artículo 101 de la Constitución- reestructure a su gusto y antojo el destino de las partidas presupuestarias que aprueba este Congreso por ley
Con el agravante que lo dispone sin ningún tipo de límite, esto es, por el 100 por ciento de los créditos presupuestarios, y en un escenario en el que, hay que tener presente, el Poder Ejecutivo no ha remitido aún el proyecto de ley de presupuesto 2020.
Es decir, ni presupuesto –reconducción o prórroga de la ley de presupuesto 2019 , ni intervención del Congreso en la redefinición de partidas. Ese poder pasa por el DNU 457/2020 a manos de un funcionario que ni siquiera tiene carácter electivo: el jefe de Gabinete de Ministros.
La atribución de establecer el presupuesto anual de gastos y el cálculo de recursos, como así también la de asignar el destino de las erogaciones, es una competencia del Congreso de la Nación, conforme lo dispone el artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional.
El DNU 457/2020 altera el programa constitucional al transferir esa atribución al jefe de Gabinete de Ministros. Si la ley de presupuesto establece el destino de las partidas pero luego el jefe de Gabinete puede reestructurar esa asignación sin límites, este último termina apropiándose de una competencia del Poder Legislativo. Con el agravante de que la delegación recae en un funcionario que ni siquiera es de carácter electivo. La ley de presupuesto pasa a ser una norma vacía de contenido.
Los superpoderes constituyen una práctica anómala e irregular, que como tantas otras fueron “normalizándose” en la práctica al incluirse en las leyes de presupuesto esa delegación desde el año 1994.
En 2006 la situación se agravó con la sanción de la ley 26.124, que modificó el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera. Los superpoderes quedaron así institucionalizados.
Con la norma mencionada, el jefe de Gabinete quedó autorizado a disponer las reestructuraciones presupuestarias que a su arbitrio fueran necesarias, sin ningún tipo de limitación. Esta anomalía vino a corregirse en 2016. La ley 27.342 modificó el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera y acotó la atribución del jefe de Gabinete a límites razonables, para afrontar las situaciones excepcionales que se presentan durante la ejecución presupuestaria.
De esta forma, quedó establecido que el jefe de Gabinete solo podría efectuar reestructuraciones hasta el 7,5 por ciento del total del presupuesto durante 2017, y solo hasta el 5 por ciento desde 2018 en adelante.
La ley de emergencia aprobada a fines del año pasado -ley 27.541- aprobó en su artículo 86 llevar ese tope del 5 por ciento al 7,5 por ciento durante 2020. Nos opusimos a ello pues implicaba un retroceso institucional y generaba el precedente de volver a la situación preexistente a 2016, cuando esa atribución alcanzaba al 100 por ciento del presupuesto.
El DNU 457/2020 viene a confirmar esa presunción. El Poder Ejecutivo nos devuelve a la era de los superpoderes en toda su plenitud. El artículo 6° del decreto habilita a que el jefe de Gabinete reestructure las partidas durante todo 2020 sin ningún tipo de límite. Y si bien lo enmarca en erogaciones vinculadas a las acciones contra la pandemia, constituye un criterio absolutamente subjetivo, indefinido e insuficiente para acotar tan exorbitante potestad.
Primero se llevó la atribución del 5 por ciento al 7,5 por ciento, ahora al 100 por ciento para erogaciones con destino a la pandemia y por el ejercicio 2020. Seguramente con posterioridad será la vuelta lisa y llana al esquema de superpoderes que se instituyó en 2006, durante el gobierno de Néstor Kirchner.
Debo acotar también que al haberse efectuado esta delegación en cabeza del jefe de Gabinete en el artículo 86 de la ley 27.541 para todo el año 2020, operó a ese respecto la delegación contemplada en el artículo 76 de la Constitución Nacional. Luego, no puede el Poder Ejecutivo volver sobre una materia delegada, operando sobre la misma una apropiación de atribuciones legislativas por DNU. No pueden superponerse ambas atribuciones excepcionales que la Constitución acuerda al Presidente para incursionar en el dictado de decretos con contenido legislativo.
Si tales facultades se abordan por vía de legislación delegada en el esquema del artículo 76 de la Constitución, no puede al mismo tiempo hacerse lo propio por vía de DNU del artículo 99 inciso 3. Y esto porque al delegar el Congreso atribuciones en el Poder Ejecutivo, el ejercicio de las mismas debe ejercerse de forma subordinada a esa delegación.
En el caso que nos ocupa, la delegación del artículo 86 de la ley 27.541 fue para que el jefe de Gabinete reestructure partidas no más allá del 7,5 por ciento del total del presupuesto. El DNU 457/2020 da una vuelta de rosca exorbitante y lleva esa atribución al 100 por ciento del presupuesto. Pasar del 7,5 por ciento al 100 por ciento no es precisamente el “pequeño paso” del que hablaba Neil Armstrong cuando pisó la Luna, sino “un gran salto”, solo que en perjuicio de las instituciones.
Esta imposibilidad de ejercer la atribución excepcional de dictar DNU cuando sobre el mismo tópico medió una delegación del artículo 76 de la Constitución fue sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el célebre caso “Provincia de San Luis c/Estado Nacional” (Fallos 326:417) del año 2003, cuando decretó la inconstitucionalidad del DNU 214/02 de pesificación de depósitos en dólares. Así lo sostuvo la mayoría de la Corte y constituye un estándar de interpretación ineludible por resultar doctrina judicial del Máximo Tribunal.
Sin perjuicio de ello, debe tenerse presente que los DNU están previstos para que el presidente emita disposiciones de contenido legislativo como excepción, cuando la urgencia hace imposible seguir el trámite ordinario para aprobar las leyes. Pero de ninguna manera pueden ser empleados para alterar la distribución de competencias que dispone la Constitución, ya que ello equivaldría a reformarla.
Con el agravante de que, como se dijo, todo ello se suscita en un escenario de “suspensión de las actividades” de las Cámaras y consecuente superabundancia de DNU, carencia de ley de presupuesto para 2020 e incumplimiento del jefe de Gabinete en asistir a rendir el informe mensual ante las Cámaras que le impone el artículo 101 de la Constitución.
El gobierno reedita las prácticas kirchneristas: discrecionalidad y arbitrariedad para decidir la inversión presupuestaria, falta de control en la ejecución del presupuesto, falta de transparencia y concentración de las decisiones en un grupo reducido de funcionarios.
Todo ello posibilitó y dio lugar a la cartelización de la obra pública, los sobreprecios, las obras que se pagaban pero ni siquiera se iniciaban, y un esquema inédito de corrupción sistémica.
El gobierno de Cambiemos terminó con los superpoderes en 2016 porque para combatir la corrupción había que terminar con las herramientas que la facilitaban.
No podemos volver al mismo esquema, y por ello y por su manifiesta inconstitucionalidad, el DNU 457/2020 debe ser inmediatamente derogado.
Finalmente, señor presidente, concluidas estas consideraciones ineludibles para encuadrar debidamente el sentido y alcances del dictamen en tratamiento, y volviendo sobre el protocolo, debo también dejar señalado una cuestión que podría ser objeto de impugnación del trámite observado para su aprobación en esta sesión.
Sobre ese particular, no puedo dejar de advertir que estamos aprobando el protocolo de sesión telemática en el marco de una sesión telemática no prevista hasta acá en el reglamento vigente.
He escuchado voces que interpretan que el artículo 14 del reglamento, que habilita sesionar fuera del recinto por razones de fuerza mayor, es la norma que permite que deliberemos de esta forma virtual que hoy nos ocupa.
Ello no obstante, y más allá de resultar controvertido que estemos ante una situación de fuerza mayor que impida a los diputados y diputadas desplazarse hasta el Congreso, de ningún modo resulta admisible la interpretación de que sesionar en otro lugar físico equivalga a sesionar de modo remoto o virtual.
Prueba de ello es que en esta misma sesión estamos tratando un protocolo de funcionamiento virtual. La conclusión es de toda lógica: si necesitamos un protocolo es porque la modalidad no está contemplada en el reglamento vigente. De otra forma no estaríamos tratando lo que estamos tratando.
Ello así, previo a esta sesión de modalidad virtual, debió haber mediado una sesión presencial para aprobar un protocolo de sesión remota.
Al aprobar el protocolo en una sesión virtual no prevista hasta acá en el reglamento, el protocolo podría ser tachado de inválido por vulneración del debido proceso legal contemplado en la norma reglamentaria. Y tengamos presente a este respecto que el reglamento tiene fuente constitucional, al estar definido en el artículo 66 de la Constitución como una de las atribuciones esenciales que tiene cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación.
Huelga acotar que esa eventual invalidez del protocolo en función de su aprobación en una sesión virtual no prevista hasta acá en el reglamento podría a su vez acarrear la invalidez de las normas que se aprueben en el marco de su aplicación.
Creo necesario formular la reserva y la advertencia.