3. INSERCIÓN SOLICITADA POR LA SEÑORA DIPUTADA BERTONE

Aporte solidario y extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia

En primer lugar, creo que no puede abordarse este proyecto sin recorrer, aunque sea someramente, el contexto en el que se lo está debatiendo.
Independientemente del lugar institucional que ocupemos, seamos oficialismo u oposición, la pandemia nos ha provocado a todos una enorme incertidumbre. Hemos pasado de del siglo XVIII, con la idea del progreso indefinido, a una crisis mundial inédita por la indefinición del progreso. El desconcierto, la falta de certezas sobre las soluciones médicas y el tiempo que demandan solo agregan más confusión.
Si pudiéramos sintetizarlo vinculando capacidades estatales con pandemia, los escenarios hipotéticos podrían abrirse en dos: el de una vacuna en poco tiempo o el de una solución médica demorada en el tiempo. Adelantarse a estos escenarios es responsabilidad política y estatal. Uno u otro tienen consecuencias disímiles, pero cualquiera de las dos alternativas resulta difícil de transitar. Nunca las decisiones políticas ni las científicas estuvieron tan entrelazadas.
El mundo está en crisis y las economías están cayendo en picada. La gravedad es tal, que la pandemia ha logrado que se manifieste en el lenguaje, ya que se habla de la lucha contra el COVID con lenguaje de guerra. Un reconocido politólogo local, en un interesante análisis, nos habla de la identificación argumental del tema con un conflicto bélico. Bajo el título “El Estado en la guerra contra el coronavirus” hace notar que “los políticos, los medios y los sanitaristas nos repiten a diario que la lucha contra la pandemia desatada equivale a ‘librar una guerra’ contra un enemigo identificado pero oculto”. La lógica distinta hace que, en la hora, como lo refiere Oslak en su nota, “En cierto modo, se libra una ‘guerra civil’, donde ‘el otro’, aunque visible, puede esconder a ese enemigo letal. El triunfo no depende entonces de que lo enfrentemos, sino, por el contrario, de que nos aislemos y recluyamos, para lo cual debemos dejar de producir e intercambiar bienes y servicios -salvo los indispensables-, olvidar por un tiempo incierto nuestras rutinas y replegarnos hacia la intimidad del espacio que cada uno habita, manteniendo solo contacto virtual con nuestros semejantes: convivir con la inactividad”.
La ausencia de respuestas médico científicas que permitan el mantenimiento de las estructuras productivas actuales hace que, al menos transitoriamente, el remedio pase por, como lo refiere el autor, “la súbita detención de la vida económica y social, bien lo sabemos, tiene costos visibles”. Por cierto, también ha tenido un costo dramático en términos de pérdidas de vidas humanas, y tremendo en su dimensión económica y social. Efectivamente, las comparaciones no resultan desacertadas. Las consecuencias económicas solo son comparables, a nivel mundial, con las secuelas que dejó la Segunda Guerra Mundial a mediados del siglo XX.
La pandemia ha configurado, sin duda alguna, una verdadera emergencia nacional. En el primer semestre de 2020, el gobierno llevó a cabo una serie de acciones para mitigar los efectos de la crisis. Las políticas de transferencias monetarias fueron parte de las principales medidas adoptadas. Apoyándose en las fortalezas del sistema de protección social, se pudo reaccionar rápidamente transfiriendo ingresos a las familias más vulnerables con niños, niñas y adolescentes, a titulares de programas sociales y a personas mayores. Además, se formularon nuevas políticas de transferencias, como el Ingreso Familiar de Emergencia IFE y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción ATP , expandiendo la cobertura de protección social y alcanzando a grupos más amplios.
Estas iniciativas fueron complementadas por otro tipo de políticas tales como los programas para reforzar el acceso a la educación remota, la provisión de bienes y servicios básicos, la inversión en infraestructura y la prevención sanitaria.
A pesar de los esfuerzos llevados a cabo para mitigar los efectos de la crisis, dada su magnitud casi inédita el panorama es crítico: en el primer semestre del año la pobreza alcanzó al 40,9 por ciento de la población, según datos de INDEC. Esto significa que entre 2019 y 2020 ingresaron a la pobreza 2,5 millones de personas. Cabe señalar que, sin las medidas de transferencias llevadas a cabo por el gobierno, la tasa de pobreza podría haber aumentado 2,6 puntos porcentuales más, alcanzando al 43,5 por ciento de la población. De esta forma, estas políticas habrían impedido que casi 1,2 millones de personas caigan bajo la línea de pobreza. Es decir que las políticas de transferencias por la emergencia fueron centrales para enfrentar la degradación en las condiciones de vida de la ciudadanía, pero no fueron suficientes por sí solas.
La Argentina, o quizás más precisamente algunos gobiernos que la administraron, permítaseme esta expresión, han sido una máquina de producir desigualdades no solo de pobreza, sino de distancias cada vez más abismales entre los más ricos y los más pobres. La pandemia ha impactado negativamente de manera exponencial. La crisis sanitaria trae consigo una pendiente descendente en materia económica, financiera y social. La incertidumbre y la falta de respuestas científicas a un problema médico, se trasladan a lo económico, lo político y lo social. El empleo, como red de protección principal en un esquema de producción, se ha deteriorado notablemente y, con ello, los índices de pobreza han aumentado. De ahí que las respuestas meramente asistenciales son imprescindibles, pero insuficientes.
Por eso, creo que el desafío más urgente es distributivo; achicar las brechas de desigualdades. La protección de los sectores más vulnerables no solo es una obligación central del Estado, sino que es el principio ético fundante del Estado de derecho. De todos los interrogantes que me provoca el futuro, tengo una certeza y la quiero compartir: el Estado de derecho no depende –ni puede depender- de una vacuna.
Estrechamente vinculado con ello se encuentra el contenido sustantivo del Estado social y democrático de derecho. El desafío democrático, en mi opinión, es esencialmente la producción de comunidad. Y entiendo por ello una sociedad integrada, con garantía de oportunidades, no excluyente y tolerante.
En consecuencia, no se trata solo una cuestión meramente semántica; es un desafío político que implica una tensión redistributiva. El ejercicio igualitario e inclusivo del derecho de ciudadanía exige una asignación distributiva que permita a cualquier persona un piso de ciudadanía. Tal como dijo en algún voto la Corte Suprema de Justicia de la Nación: “La protección de los ciudadanos es un asunto fundamental para el funcionamiento del Estado de derecho, y ella está estrechamente relacionada con el goce de bienes primarios con un contenido mínimo. Llamar ciudadano a quien no tiene trabajo, vivienda o prestaciones básicas de salud constituye una afrenta, ya que quien se ve privado de ellos queda excluido, condenado al ostracismo social.”
Si se corren las sobreactuaciones argumentales, podremos concluir que, en definitiva, los argumentos jurídico-políticos de aquellos que fundamentan el rechazo del proyecto que estamos tratando conducen a erigir el derecho de propiedad como un derecho absoluto, una especie de altar normativo sobre la base del cual desprenden todas sus exposiciones.
Creo que en este aspecto los argumentos también debieran ser revisados. Es cierto que el derecho de propiedad, como todos los derechos, debe ser respetado. Eso está fuera de todo debate. En otras palabras, no se encuentra en discusión la afectación del derecho de propiedad, sino la justificación de la obligación que se impone en razón de la emergencia.
Creo que puede resultar útil, como contribución al debate, recordar la Convención Americana sobre Derechos Humanos tanto en la regulación del derecho de propiedad, como en lo que se refiere a las obligaciones que impone en su artículo 32. El sistema interamericano, como el modelo constitucional y jurisprudencial argentino, no establece derechos absolutos, pero también limita formal y sustancialmente las restricciones. Así, el artículo 21.1 del Pacto de San José de Costa Rica establece como una limitación del derecho de propiedad, la circunstancia de que “la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social”. Asimismo, el Pacto de San José de Costa Rica impone deberes “para con la familia, la comunidad y la humanidad”, al tiempo que establece que los derechos están limitados “por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”; artículo 32.
El límite a que la restricción del derecho debe ser necesaria “por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”, en mi opinión constituye uno de los aspectos jurídico-políticos más relevantes en el análisis del instrumento que estamos debatiendo. La enorme distancia, hasta con proyecciones generacionales, entre pobres y ricos impone un debate democrático sobre la necesidad de políticas de transferencias y de redistribución. La consideración de la pobreza como un mal social es casi universal.
El padre del liberalismo económico, Adam Smith, sostuvo en su tiempo que “Ninguna sociedad puede ser próspera y feliz cuando la mayor parte de los miembros de su población son pobres y miserables”; Smith, 1776. Desde entonces hasta la actualidad, constituye un denominador común la convicción de que ninguna sociedad puede prosperar cuando las mayorías se excluyen.
Actualmente, el sistema interamericano vincula las situaciones de pobreza extrema con la posibilidad de afectación a la institucionalidad democrática. El Preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos indica que “solo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”. De modo que se puede entender que la propia Convención llama a prestar atención a la relación entre pobreza y extrema pobreza y vigencia de los derechos humanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que “la pobreza extrema constituye una violación generalizada a todos los derechos humanos, tanto civiles y políticos como sociales, económicos y culturales. Los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a no ser ejecutado arbitrariamente, del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos. Además de destinar recursos públicos por un monto suficiente para los derechos sociales y económicos, los Estados deben velar por el uso apropiado de tales recursos. La experiencia demuestra que la pobreza extrema puede afectar seriamente la institucionalidad democrática, pues constituye una desnaturalización de la democracia y hace ilusoria la participación ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute efectivo, en general, de los derechos humanos”.
Se ha comparado el COVID-19 con una radiografía que ha revelado fracturas en el frágil esqueleto de las sociedades que hemos construido. Nuestra sociedad no está fragmentada por lo que algunos denominan la grieta; nuestra sociedad está traumatizada por una desigualdad estructural sin precedentes.
El desafío en el que nos pone la pandemia, al hacerla visible, es definir si admitimos que democracia se conjugue con miseria, con pobreza estructural, con 56 por ciento de niños pobres, con exclusión. Por convicción, por ideología, por creencias políticas y sociales, no puedo admitir que la democracia naturalice la exclusión. Las 9.289 personas a quienes de manera extraordinaria y por razones de solidaridad se aplicará el aporte, ¿pueden convivir con ello?
Las fortunas a las que, de modo excepcional, legítimo, proporcionado, no confiscatorio, se les requiera un esfuerzo solidario, no cambiarán en su sustancia por el aporte; seguirán siendo ricos. En modo alguno el aporte les desnaturaliza el derecho. El porcentaje del aporte no es confiscatorio, se encuentra establecido por ley y, en esta hora, resulta una restricción legítima impuesta por las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática.
El proyecto establece, para aquellos que se encuentren en determinada condición económica, la obligación de realizar un aporte extraordinario solidario por única vez.
Valga señalar que, de acuerdo con lo informado por la AFIP, es posible estimar que el universo potencial total de personas humanas alcanzadas asciende a 9.298 personas. Esto es, el 0,8 por ciento de personas humanas que declaran bienes personales ante el ente recaudatorio nacional.
En otras palabras, como se dijera anteriormente, la cuestión a resolver no es si se puede limitar o restringir el derecho de propiedad, pues eso indudablemente es posible, sino preguntarse por las razones de la restricción. ¿Establecer un aporte a la riqueza en un contexto de emergencia nacional, con fundamento en los deberes de solidaridad, tiene fundamento jurídico-político suficiente?
Se ha hablado mucho respecto de la naturaleza jurídica del aporte. Las críticas apuntan a que, en verdad, sería un tributo y no un aporte. Debo decir al respecto que dicha cuestión resulta, en el caso, inoficiosa, pues el aporte cumple con los recaudos de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, por lo que cualquier objeción al respecto debe ser rápidamente descartada. Por el contrario, creo que la cuestión está centrada más que en la naturaleza jurídica de la imposición, en el contenido axiológico en el que se sustenta.
Concretamente, la principal cuestión, en esta hora, es preguntarnos si la solidaridad es un valor jurídicamente exigible. En tal sentido, debo adelantar una respuesta positiva. Sin intención de confrontar inútilmente, también advierto que los dictámenes de minoría se desentienden de la principal cuestión.
El desarrollo del Estado social y democrático de derecho con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial advirtió tempranamente que la pobreza no es un fenómeno neutral, sino político, y que el gran desafío es de carácter distributivo.
El propio Marshall consideraba que los grandes fines del Estado social son: la eliminación de la pobreza, la maximización del bienestar y la búsqueda de la igualdad. Ello se comprende a la perfección si se advierte que la pobreza, la marginación, la miseria y la exclusión no son fenómenos subjetivos, sino productos sociales ante los que el Estado no puede permanecer insensible, impertérrito. El Estado prestacional y la solidaridad caminan así de modo entrelazado.
En 1942, William Beveridge (1879- 1963), un economista inglés que dirigió durante dieciocho años entre 1919 y 1937 la London School of Economics, escribió una propuesta que buscaba la erradicación de los que denominaba los ‘Giant Evils’ males gigantes : la miseria, la enfermedad, la ignorancia, la desocupación y el ocio. Esos gigantescos males debían ser combatidos con la finalidad de proteger adecuadamente la salud y la instrucción, y el coste de tan enorme operación no debía recaer tan sólo en el Estado, sino que todos los ciudadanos debían contribuir con una aportación proporcional a su renta.
Tanto en el derecho comparado como en el plano nacional, ya no existen dudas de que el concepto de solidaridad tiene un contenido jurídico exigible que, en el marco de la razonabilidad, pueden los poderes instituidos moldearlo en políticas públicas concretas.
Solo por señalar algunos ejemplos, podemos decir que la Constitución Italiana de 1947 expresamente señala, en su artículo 2°, que la República se basa en la solidaridad. En el mismo sentido, la Constitución Española también consagra expresamente la idea de solidaridad, que se presenta estrechamente conectada con el diseño del Estado autonómico. Alemania, en su artículo 20.1, consagra la cláusula del Estado social que, junto a la protección de la dignidad humana artículo 1º , integran el núcleo del orden constitucional. Sobre dicho fundamento se consideró que la solidaridad constituye un principio fundante del Estado de derecho.
Pues bien, si la mirada se dirige a Alemania, podremos ver que el primer desafío que se planteó con la unificación fue construir un país igualitario. Con ese propósito, se estableció un impuesto solidario por el cual los ciudadanos más ricos de la Alemania occidental debían contribuir diferencialmente para lograr que el país se desarrollase equitativamente. La defensa de la integridad territorial y democrática del Estado alemán se fundó en la solidaridad. En otras palabras, unos de los secretos del desarrollo actual alemán fue una contribución solidaria por la que los sectores más pudientes de ese país aportaban para que los más necesitados tuvieran un desarrollo equitativo. La solución fue lógica, pues no hizo sino aplicar uno de los mayores aprendizajes surgidos con motivo de la Segunda Guerra Mundial.
Cabría añadir a todo lo expuesto que la solidaridad ha encontrado un espacio en los principales instrumentos internacionales de protección de los derechos. Por poner un ejemplo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogotá en 1948, establece en su artículo XII, relativo al derecho a la educación, que “toda persona tiene derecho a la educación, la que debe estar inspirada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas”.
Un paso adelante en el progresivo protagonismo que en nuestra época viene alcanzando la idea de la solidaridad lo encontramos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea del año 2000 y en el Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1° de diciembre de 2009. En otras palabras, lo que se quiere significar con esto es que lo que alarma a la oposición como herramienta no es sino un instrumento propiciado y utilizado por países desarrollados desde hace mucho tiempo.
En la Argentina, después de la reforma constitucional de 1994, la concretización de esos valores se manifiesta en el compromiso real de las instituciones con la dignidad del ser humano. En la actualidad, la solidaridad es, en definitiva, el rasgo característico del actual Estado social y democrático de derecho. Por cierto, como se ha visto, este es un aspecto casi universal de los Estados actuales. En nuestro país, la solidaridad impacta sus consecuencias jurídicas de variadas maneras, especialmente en el campo del derecho social, y es unánimemente aceptada como “principio básico” o “fundante” de la seguridad social. De esa manera se explica que las generaciones en actividad tomen a su cargo el sostenimiento de las que se encuentran en pasividad.
Se trata del resultado de una nueva concepción del principio de redistribución de la riqueza, en virtud del cual todos deben dar en la medida de sus fuerzas y, por el contrario, recibir en la medida prudencial de sus necesidades. Se han trasladado en materia de derecho colectivo del trabajo, al admitirse por parte de las normas, la doctrina y la jurisprudencia, las cuotas de solidaridad por las que se obliga a los trabajadores a un aporte en función de las mejoras obtenidas. Se manifiesta como el esfuerzo de los más jóvenes respecto a los mayores en el sistema previsional, en el aporte de los más sanos frente a los enfermos, en el sistema de obras sociales y estructuración del sistema sanitario en general, en el aporte de los ocupados frente a quienes carecen de empleo, en los sistemas de seguros de desempleo, en la contribución de los que continúan con vida ante los familiares de los fallecidos en el sistema de pensiones. Por último, de aquellos sin carga familiar frente a los que sí la tienen, como en el sistema de asignaciones familiares.
En todos los ejemplos la solidaridad es el denominador común. Lo importante es que a quien se protege no es a la persona considerada en lo individual, sino a la sociedad en su conjunto, pues se parte del supuesto de que la desigualdad, especialmente si es estructural, lejos de ser neutral es una grave lesión al Estado social y democrático de derecho. Al que está en mejor situación comparativa que el resto se lo erige como sostén de la sociedad y tiene mayor responsabilidad y obligación de realizar más esfuerzo.
Así entonces, en mi opinión, el correcto punto de partida del debate no se centra en la naturaleza del aporte, sino, en primer lugar, en la justificación jurídico-política del deber impuesto por razones de solidaridad, en esta hora. Como lo ha expresado recientemente el Papa Francisco, en su Encíclica “Fratello Tutto”, la “Solidaridad es una palabra que no cae bien siempre, yo diría que algunas veces la hemos transformado en una mala palabra, no se puede decir; pero es una palabra que expresa mucho más que algunos actos de generosidad esporádicos. Es pensar y actuar en términos de comunidad, de prioridad de la vida de todos sobre la apropiación de los bienes por parte de algunos. También es luchar contra las causas estructurales de la pobreza, la desigualdad, la falta de trabajo, de tierra y de vivienda, la negación de los derechos sociales y laborales. Es enfrentar los destructores efectos del Imperio del dinero”. Y dice: “... La solidaridad, entendida en su sentido más hondo, es un modo de hacer historia y eso es lo que hacen los movimientos populares.”
La desigualdad parece definir la época en la que vivimos. Lo paradójico de la pandemia es que un virus microscópico e invisible nos hizo ver la dimensión de la tragedia. La pandemia nos igualó en cuanto a la enfermedad en sí y a la fragilidad de la vida y, acto seguido, nos mostró también la profunda desigualdad en la que vivíamos. Pero las cosas no son así, sino que están así, y podemos cambiarlas.