2. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO BERHONGARAY

Modificación del índice de movilidad jubilatoria

Por cierto, una adecuada defensa de los derechos de nuestros jubilados y pensionados exige acceder a la fórmula de movilidad que resulte más conveniente a sus intereses. Pero, asimismo, y fundamentalmente, demanda rediscutir y resignificar en niveles adecuados el monto de los haberes iniciales, base sobre la que impactarán los futuros cálculos previsionales.
Ninguno de estos objetivos encuentra respuesta satisfactoria en el proyecto en análisis. Éste sólo aborda el primero de los puntos señalados, instaurando una nueva fórmula de movilidad jubilatoria que arroja consecuencias económicas aún más desfavorables que las acordadas por el régimen vigente hasta diciembre de 2019, suspendido por la ley 27.541, sancionada el 21 de diciembre de 2020.
Si nos concentramos en el proyecto en debate, no puede dejar de señalarse algunos aspectos que no ofrecen margen de discusión. Veamos.
En primer término, es de toda evidencia que durante el año 2020 la suma de los aumentos que obtuvieron los haberes previsionales por aplicación de los sucesivos decretos emanados del Poder Ejecutivo Nacional resultó inferior al monto que les hubiera correspondido de continuar en vigencia la fórmula prevista por la suspendida ley 27.426 del año 2017.
Esos aumentos fueron, incluso, más bajos que los que hubieran resultado del régimen fijado por la ley 26.417 del año 2008.
Basta para cotejar lo expuesto con realizar una comparativa técnica entre ambos mecanismos.
Vale recordar que con la sanción de la ley 27.541 se declaró, entre otras emergencias, la pública previsional suspendiéndose, primero por 180 días y luego hasta el 31 de diciembre de 2020, la aplicación del artículo 32 de la ley 24.241, es decir, el mecanismo legal de “movilidad jubilatoria”. Según la norma en cuestión, la decisión respondió a “los fines de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más bajos ingresos”, conforme con el artículo 55, primer párrafo.
Asimismo, en el segundo párrafo de la citada cláusula se estableció que el Poder Ejecutivo Nacional fijará trimestralmente el incremento de los haberes previsionales, correspondientes al régimen general de la ley 24.241 “atendiendo prioritariamente a los beneficiarios de más bajos ingresos”. Finalmente, en el último pasaje se dispuso que el Poder Ejecutivo nacional convoque a una comisión para que en el mencionado plazo “proponga un proyecto de ley de movilidad de los haberes previsionales que garantice una adecuada participación de los ingresos de los beneficiarios del sistema en la riqueza de la Nación, de acuerdo con los principios de solidaridad y redistribución”.
Los sucesos posteriores a su sanción evidencian que los objetivos enunciados por la ley 27.541 de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más bajos ingresos, no resultaron alcanzados. En efecto, el haber mínimo subió de 16.864 pesos en junio, a 18.129 pesos en septiembre), es decir, experimentó un incremento nominal de 1.265 pesos, mientras el máximo trepó a 121.990 pesos. Huelga decir que alrededor de las dos terceras partes del total de los beneficiarios del régimen de previsión perciben ese valor mínimo. Si tomáramos como referencia un período más prolongado, el aumento de la jubilación mínima que a marzo de 2020 se estableció en 15.891,50 pesos, resultó elevada a 18.129 pesos a septiembre del mismo año, ubicándose incluso por debajo de lo que les hubiera correspondido percibir, en virtud de la fórmula suspendida en diciembre de 2019, esto es 19.122,90 pesos.
Expresado en términos porcentuales, los aumentos acumulados de las jubilaciones en función de los decretos dictados en el presente ejercicio oscilarán entre un 24,3 por ciento y un 35,3 por ciento, mientras que con la fórmula de movilidad establecida por la ley 27.426 hubiesen alcanzado 42,1 por ciento.
De acuerdo con estimaciones efectuadas por especialistas, el recorte perpetrado a los ingresos de las jubiladas y jubilados se tradujo en un “ahorro fiscal” de 98.700 millones de pesos, según el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana. Otros análisis ubican la cifra próxima a los 74.000 millones de pesos si consideramos los bonos acordados a los jubilados con haberes mínimos, monto similar a los 72.000 millones de pesos calculados en agosto por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal, IARAF.

El gráfico refleja con claridad cómo la jubilación mínima percibe casi 1.000 pesos menos que lo que hubiera correspondido en función del sistema anterior, y de ahí para arriba las diferencias mensuales resultan cada vez mayores hasta alcanzar para el haber máximo los 18.300 pesos por mes.
Cabe recordar que los aumentos instrumentados vía decretos del Poder Ejecutivo fueron los siguientes: $ 1.500 + 2,3 % (marzo); 6,12 % (junio); 7,5 % (septiembre); 5 % (diciembre).

En segundo lugar, tampoco es discutible que la suspendida fórmula establecida por la ley 27.426, de 2017, ofrecía en un contexto nacional signado por la marcada volatilidad de las variables de la macroeconomía un resguardo superior a las percepciones de nuestros adultos mayores, dada la mayor influencia que asignaba al componente de la inflación.
No caben dudas de que la correcta formulación de una ley de movilidad debe atender al dinamismo de los procesos económicos y resultar capaz de adaptarse a los distintos escenarios que puedan presentarse, respondiendo de manera eficaz, tanto frente a procesos inflacionarios, como a momentos de elevada recaudación. No puede resultar coyuntural, ni sujeta a plazos o condiciones de ajuste económico, sino que debe aspirar a perdurar en el tiempo, ser suficiente, de carácter universal, para brindar un debido reconocimiento a los derechos de todos sus beneficiarios. Ello así dada la necesidad de brindar previsibilidad y certidumbre al sistema, pensando no sólo en los actuales jubilados, sino también en quienes resulten beneficiarios del régimen previsional en un futuro.
A fin de garantizar que en el corto plazo no se verifique un retroceso del poder adquisitivo real de las jubilaciones, y hasta tanto se incluya en el debate y se reformule la recomposición del haber inicial, corresponde analizar -como reaseguro- la incorporación de una cláusula que disponga que los haberes menores a la CBJ Canasta Básica del Jubilado no sufran incrementos inferiores a los determinados por los índices de inflación.
Queda claro pues que una solución anticíclica como la propuesta difiere de pretender atar el cómputo a la inflación, pues si el país alcanza ansiados períodos de crecimiento económico, con suma justicia, ello decantará en una mejora en la recomposición de los haberes.
En tercer lugar, no caben dudas de que el sistema previsional constituye el componente más importante de la seguridad social, dada la cantidad de personas a quienes brinda cobertura y la dimensión de recursos que implica. Al conformar la partida más significativa del presupuesto nacional, centraliza cualquier debate relativo al ajuste de las cuentas públicas.
Cuarto, la necesidad de debatir la recomposición del haber previsional y su relación con la Canasta Básica de Jubilados -CBJ-
Un tema de principal relieve y que no forma parte del presente debate lo constituye la insuficiencia de la mayoría de los haberes y de sus correspondientes incrementos en relación con el valor de la canasta básica del jubilado. Va de suyo que urge avanzar en una recomposición de una franja importante de estos beneficios previsionales.
Toda vez que el sistema jubilatorio -como parte integrante del engranaje de la seguridad social- reconoce en la solidaridad a uno de sus principios básicos, diseñado con el objetivo de proteger a los beneficiarios frente a un amplio conjunto de contingencias, corresponde al Estado gestionar los acuerdos sociales conducentes a garantizar un nivel de prestaciones dignas y sostenibles en el tiempo, poniendo el acento en la misión de mantener estable un determinado nivel de consumo, mas no sólo de ingresos.
Así las cosas, el debate de fondo recorre diferentes planos, a saber: cobertura, nivel de prestaciones, financiamiento, política macroeconómica y mercados de trabajo, entre otros.

Debido al incremento en los precios de los alimentos, medicamentos y servicios de la vivienda, la Canasta Básica de los adultos mayores o jubilados y pensionados se ubica en el orden de los 49.614 pesos. Vale recordar que a fines de septiembre de 2019 ascendía a 37.815 pesos, representando así un incremento del 31,2 por ciento, según los cálculos volcados por la Defensoría de la Tercera Edad de la Ciudad de Buenos Aires.
Según expresiones vertidas por el Defensor de la Tercera Edad, Eugenio Semino, “esta medición contempla los costos de vida para jubilados y jubiladas que viven en grandes ciudades, como gastos de vivienda promediando los que alquilan una vivienda ya sea solos o compartida, o tienen vivienda propia. También alimentos, productos de higiene y limpieza, medicación y artículos de farmacia, impuestos y servicios, transporte, vestimenta y gastos de recreación”. Completó su análisis afirmando que, a raíz de la pandemia, el relevamiento “incluye los gastos vinculados al cuidado y prevención de la enfermedad en este grupo vulnerable y otros rubros como taxis, remises por no poder acceder al transporte público”.
Tales conclusiones evidencian que el valor actual de la CBJ arroja un desfasaje con los haberes de la mayor parte de los jubilados, toda vez que no alcanzan a cubrir las necesidades elementales requeridas para garantizar una vida digna.
En quinto lugar, en relación con los aspectos constitucionales, nuestra Constitución Nacional define una serie de principios que deben ser tenidos en cuenta por el legislador al momento de reglamentar el derecho a la movilidad jubilatoria. Con la reforma a la Carta Magna introducida en 1994, los constituyentes ampliaron el alcance del artículo 14 bis incorporando para su interpretación las disposiciones del artículo 75 incisos 2, 8, 22 y 23. Así las cosas, los derechos sociales adquirieron rasgos de universalidad e incondicionalidad, al igual que los derechos civiles y políticos clásicos.
Con anterioridad a esta modificación constitucional, la Corte Suprema, en el precedente “Bercaitz”, del 13/9/1974, (Fallos 289:430), extrajo de la interpretación del artículo 14 bis de la Constitución Nacional las prerrogativas fundamentales en que basa el régimen de jubilaciones: carácter sustitutivo de la jubilación respecto del salario y principio de razonable proporcionalidad que debe mantenerse entre la jubilación y el salario.
Huelga decir que los referidos lineamientos constitucionales se vieron robustecidos a partir de 1994, concretamente en base a las directivas brindadas al legislador ordinario por nuestra Ley Fundamental en sus artículo 75, incisos 2, 8 criterios de equidad y solidaridad en la asignación de recursos del presupuesto nacional y en las contribuciones , y 22 jerarquía constitucional de los tratados internacionales sobre derechos humanos , que establecieron pautas que tiempo después desembocaron en una frondosa jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación que terminó por exaltar esos antiguos principios y nuevos derechos: fallos Sánchez, Badaro, Elliff, Blanco, entre otros.
Suspender la ley de movilidad jubilatoria y aplicar, en su reemplazo aumentos discrecionales dispuestos por decretos del Poder Ejecutivo, contravino los antecedentes jurisprudenciales emanados de nuestro Máximo Tribunal que sindicó la necesaria presencia de un índice de movilidad fijado por el Congreso de la Nación fallo Badaro, de 2006 , añadiendo que no solo constituye una facultad, sino que además se erige en un deber del legislador la misión de llenar de contenido la garantía de movilidad jubilatoria reconocida en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Meses después, en el año 2007 y por conducto de la sentencia recaída en el caso conocido como Badaro II, la CSJN resultó aún más contundente en términos de manifestar que la garantía de movilidad no constituye un “enunciado vacío” que puede ser llenado por el legislador de cualquier modo, sino que debe obrar para darle toda su plenitud y asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde al que tuvieron en sus años de trabajo.
En adición, establece la obligación del Estado de asegurar la progresividad de los derechos sociales, prohibición de retroceso, el principio de igualdad y no discriminación, la tutela del derecho de propiedad de las prestaciones previsionales y el deber del Congreso Nacional de promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y pleno goce y ejercicio de los derechos constitucionales y de los tratados internacionales de derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad, conforme al artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional. A su vez, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha avanzado en los últimos años en una agenda fuerte de derechos sociales y en el reconocimiento, en particular, del derecho al trabajo, a la seguridad social y a las jubilaciones y pensiones como derechos humanos fundamentales, en el mismo nivel de los derechos individuales y políticos clásicos, a partir de la lectura del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos CADH , formando parte de las obligaciones de los Estados parte de garantizar, respetar y adoptar conforme los artículos 1 y 2 de la CADH medidas de respeto del contenido esencial de los derechos sociales y la obligación de progresividad respecto de los mismos; Corte IDH, a partir del caso “Lagos del Campo”, 2017.
Asimismo, Argentina, aprobó por ley 27.360 la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada por la Organización de los Estados Americanos en 2015.
Como corolario cabe mencionar que, con posterioridad a la norma que dispuso la suspensión de los alcances de la ley 27.426, la Justicia se pronunció de manera contundente en dos resoluciones de relieve. En primer término, el fallo Caliva emanado de la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, resolvió que los aumentos devienen en insuficientes comparados con los otorgados por la ley suspendida, resaltando la ausencia de parámetros objetivos para fijarlos, y estableciendo un índice de movilidad ad hoc para ese caso, si bien no declaró la inconstitucionalidad de los decretos impugnados. No obstante, con posterioridad el fallo Cabrera originado en la Cámara Federal de Paraná avanzó sentando la inconstitucionalidad de los decretos de aumento, por resultar insuficientes respecto de la ley suspendida, y cuestionando asimismo el DNU que prorrogó la suspensión de la movilidad por otros seis meses, número 542/2020, toda vez que excedió el mandato fijado al Congreso que expiraba a los 180 días. En dicha oportunidad el Tribunal manifestó: “...cabe advertir la ausencia de otros datos que permitan afirmar que los aumentos otorgados resultan suficientes para considerar que se ha cumplido razonablemente con las pretensiones de suficiencia de las prestaciones y de garantizar cierta estabilidad real en los beneficios previsionales frente a diferentes contextos macroeconómicos”.